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Eine Variante des Generalverdachts: Racial Profiling in urbanen Räumen

Was ist da los – und was ist zu tun?

Erstellt am 16.02.2017

In zwei Wochen ist es soweit! Auf dem 5. Grünen Polizeikongress am 4. März in Berlin #GPK17 diskutieren wir mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-Radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Wer sich schonmal einlesen will, wird in der Dokumentation des 4. Grünen Polizeikongresses fündig. Wir veröffentlichen in den nächsten Tagen Beiträge aus "4. Grüner Polizeikongress: Polizeiarbeit ohne Generalverdacht - Die Dokumentation", wünschen viel Freude beim Lesen und freuen uns auf ein Wiedersehen beim 5. Grünen Polizeikongress #GPK17!

 

Eine Variante des Generalverdachts: Racial Profiling in urbanen Räumen

Was ist da los – und was ist zu tun?

 

Prof. Dr. Bernd Belina

 

In einem juristischen Online-Lexikon wird der zentrale Begriff im Titel des4. Grünen Polizeikongresses, „Generalverdacht“, folgendermaßen bestimmt:„Von Generalverdacht spricht man, wenn ein Staat das Prinzip der Unschuldsvermutungaufgibt und grundsätzlich davon ausgeht, dass jeder Bürger potenziellStraftaten begeht.“ 1Kritiker_innen sehen auch hierzulande Anzeichen dafür, dass im Bereich derInneren Sicherheit sowie der Kompetenzen von Polizeien und Geheimdiensteneine ebensolche Logik auf dem Vormarsch ist. Zentrale Anhaltspunkte ausder jüngsten Vergangenheit sind die Vorratsdatenspeicherung oder die Kooperationzwischen NSA und BND. Dass es sich dabei um einen Generalverdachthandelt, liegt auf der Hand: Wenn Informationen über alle Nutzer_innenvon Google, Facebook oder Emails gesammelt werden, dann gelten diesenicht mehr als unschuldig, sondern als verdächtig.In diesem Beitrag will ich auf eine viel kleinräumigere und oft übersehene Variantedes de facto Generalverdachtes aufmerksam machen, der nicht sofortals solcher erscheint, weil nur ein bestimmter Typus von Menschen betroffenist: die polizeiliche Kontrolle von People of Colour in deutschen Städten. 2 Dank der Berichterstattung über einige Gerichtsverfahren und -urteile wirddie „Kontrolle nach Hautfarbe“ oder das „Racial Profiling“ inzwischen auch hierzulande– vereinzelt – diskutiert (Feth 2015, Monath 2015, Vollmuth 2015;vgl. Amnesty International 2014, Fedders 2015, Tischbirek & Wihl 2013).

Racial Profiling und die Bundespolizei

In den Diskussionen steht meist die Kontrollpraxis der Bundespolizei in Zügenund an Bahnhöfen im Zentrum. Denn Bundespolizist_innen dürfen „[z]urVerhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet […]in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes […]jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, daß mitgeführte Ausweispapiereoder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowiemitgeführte Sachen in Augenschein nehmen“ (§ 22 Abs. 1a BPolG). Zu Rechtwird kritisiert, dass solche „Rechtsgrundlagen für polizeiliches und justiziellesHandeln […] Praktiken des Racial Profiling voraussetzen“ (akj-berlin 2013: 13).Denn wer „Illegale“ suchen soll, wird mit einer gewissen Notwendigkeit Menschendunkler Hautfarbe kontrollieren, weil die Hautfarbe einen – äußerstungenauen, fast immer in die Irre führenden – Hinweis auf das Fehlen einesAufenthaltstitels zu geben scheint (vgl. ausführlich: Belina i. Ersch.).Solche Kontrollen finden massenhaft statt. Im Jahr 2012 wurden 571.038Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG durchgeführt, davon 466.664 im Inland(v.a. in Zügen und an Bahnhöfen), 94.285 an Flughäfen und 10.089 im Grenzgebiet(Deutscher Bundestag 2013). Jenseits dieser hohen Zahlen verfügenwir bezüglich der Praxis der Bundespolizei und der Auswirkungen auf dieBetroffenen nur über anekdotische Evidenz. 3

Anders ist die Lage etwa in den USA, Großbritannien oder Frankreich. Dortgibt es eine lange Debatte um „Racial Profiling“ oder „Contrôle au Faciès“, dievor allem von betroffenen Gruppen und mit Unterstützung auch „weißer“ Jurist_innen, Wissenschaftler_innen und Menschenrechtsaktivist_innen angestoßenwurde , sowie umfangreiche Forschung zum Thema (etwa Beckett,Nyrop & Pfingst 2006, Capers 2009, Glaser 2015, Jobard et al. 2012, Lynch2011, Rinehart Kochel, Mastrofski & Wilson 2011). 4 In Folge dieser Debattenhat etwa in Großbritannien der Bericht der sogenannten Stephen LawrenceInquiry (Macpherson 1999), der unter Bezug auf einschlägige Forschung undeigene Befragungen bei der Londoner Polizei „institutionellen Rassismus“ feststellte,Gesetzesänderungen und Aktivitäten zur Verringerung der überproportionalenKontrolle von People of Colour nach sich gezogen – wenn auchmit offenbar nur mäßigem Erfolg (Miller 2010, Shiner 2010).Für Millionen von Menschen hierzulande scheint die eigene Erfahrung von„Kontrollen nach Hautfarbe“ in Zügen und an Bahnhöfen Alltag zu sein; undsie sind – mindestens – genervt: „Wenn die Bundespolizei in den Zug steigt,werde ich garantiert kontrolliert“, berichtet ein Betroffener, und davon, „[w]iesich das anfühlt, immer rausgepickt zu werden, in einem vollen Zug, unwirscheBeamte, alle gucken, und schon wieder soll er seinen Ausweis aus dem Geldbeutelfummeln, wie ein Schwarzfahrer“ (Vollmuth 2015). Dem hält die Bundesregierungregelmäßig entgegen: „Bei der Anwendung der Befugnis des § 22 Absatz1a BPolG durch Beamte der Bundespolizei wird grundsätzlich nicht auf [Rasse,Herkunft oder Religion] abgestellt. Stattdessen werden insbesondere polizeilicheErfahrungswerte und aktuelle Lageerkenntnisse herangezogen.“ (Deutscher Bundestag2012: 3) Ohne einschlägige und unabhängige Forschung sowie ohnegerichtliche Anforderungen der Präzisierung kann sie sich auf den Standpunktzurückziehen, dass das, was nicht sein soll, auch nicht sein kann. Angesichtszahlreicher laufender Prozesse (vgl. Kampagne für Opfer rassistischer Polizeigewalt2015) ist zu hoffen, dass es in diesem Bereich bald zu Veränderungen– und hoffentlich Verbesserungen – kommen wird.

Gefahrengebiete – eine Gefahr für wen und wofür?

Während der Bundespolizei in Zügen und an Bahnhöfen durch die o. g. Gesetzgebungunmittelbar nahegelegt wird, „nach Hautfarbe“ zu kontrollieren,sorgt die Gesetzeslage in Städten für einen mittelbareren Zusammenhang.Einschlägig sind dabei die Bestimmungen zu Gefahrengebieten in den Polizeigesetzender Länder. Hier wird über den „Umweg“ der Festlegung „gefährlicherRäume“ die Möglichkeit geschaffen, systematisch Menschen mit dunklerHautfarbe ins Visier zu nehmen (vgl. ausführlich Belina & Wehrheim 2011).Mediale Aufmerksamkeit erlangte diese polizeiliche Maßnahme, als im Januar2014 weite Teile der Hamburger Stadtteile Altona, St. Pauli und Sternschanzezum „Gefahrengebiet“ erklärt wurden. Dass es hier zu großen undöffentlichkeitswirksamen Protesten kam, lag wohl vor allem daran, dasshier Angehörige der deutschen Mittelschicht von der Polizei ohne konkretenGrund kontrolliert wurden und nicht, wie sonst wohl eher üblich, People ofColour. 5 

Die rechtliche Grundlage hierfür – § 4 Abs. 2 des Hamburger Gesetzesüber die Datenverarbeitung der Polizei – liefert ein Beispiel für eine typischeFormulierung, wie sie sich ähnlich auch in anderen Polizeigesetzen findet:„Die Polizei darf im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personenkurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen inAugenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmenist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangenwerden und die Maßnahme zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist.“ DiePolizei entscheidet dabei selbst, wann und in welchen Gebieten sie sich diesezusätzlichen Kompetenzen erteilt. Dieses Vorgehen ist in Hamburg ebensowie in anderen deutschen Städten weit verbreitet. Kritiker_innen sehen vor allem in den „Lageerkenntnissen“, die zur Ausweisung eines Gefahrengebietes ausreichen, und der Tatsache, dass die Polizei sowohl für die Lageerkenntnisse als auch für die Ausweisung selbst zuständigist, fundamentale Probleme. In einer kurzen Diskussion des Begriffs des„Kriminalitätslagebilds“ argumentiert Reinhard Kreissl (2008: 42), dass dieses aufgrund der „Tatsache, dass es sich dabei um eine Konstruktion handelt, […]Bestandteil des Wissens der Organisation über sich selbst“ ist und deshalb sowohlals „objektiv“ behauptet, als auch strategisch eingesetzt werden kann.Auf diese Weise wird, so Jan Wehrheim und ich an anderer Stelle, die „Abkehrvon der Unschuldsvermutung […] institutionalisiert und legalisiert“ (Belina &Wehrheim 2011: 218). Weil die öffentliche Kontrolle durch die Polizei stigmatisierendund von den Kontrollierten wie eine Bestrafung für ihr „Anderssein“wahrgenommen wird, sind Gefahrengebiete zudem ein Beispiel dafür, wie „[u]nter dem Deckmantel der Prävention […] die Exekutive faktisch immer mehr dieFunktion einer Sanktionierungsinstanz [übernimmt]“ (Jasch 2014: 239). SvenjaKeitzel (2015) hat für ihre Masterarbeit mit migrantischen Jugendlichen undjungen Erwachsenen gesprochen, die im Gefahrengeiet St. Pauli leben undaufgewachsen sind und fasst deren Erfahrungen und Wünsche folgendermaßenzusammen: „Sie sind wütend, empört und vertrauen der Polizei nicht“ (ebd.:77) und sie „fordern […], von der Polizei in Ruhe gelassen, nicht ständig verdächtigt,kontrolliert und nicht in ihrer alltäglichen Bewegungsfreiheit eingeschränktzu werden“ (ebd.: 75). Gefahrengebiete, so könnte man formulieren, stellenselbst eine Gefahr dar, und zwar in juristischer Hinsicht für die Unschuldsvermutungsowie in gesellschaftspolitischer Hinsicht für das Zusammenlebenin der Stadt, von dem bestimmte Gruppen aufgrund ihrer Hautfarbe durchstigmatisierende Kontrollen ausgeschlossen werden.

Das Beispiel Hamburg

In Hamburg existiert zum Beispiel seit April 2001 ein Gefahrengebiet im VergnügungsviertelSt. Pauli, das mit der Lageerkenntnis „Gewaltkriminalität“ begründetwurde (für das Folgende vgl. Kampagne für die Grundrechte 2015).Besonderes Augenmerk sollen Beamt_innen hier nach Auskunft der Polizeietwa auf „18- bis 25-Jährige in Gruppen ab drei Personen“ oder „Personen, die alkoholisiertsind und/oder sich auffällig (zum Beispiel besonders ausgelassen oderaggressiv) verhalten“ legen. Für den Zeitraum 1. Juli 2005 bis 31. Dezember2014 sind nach Angaben der Innenbehörde Hamburgs u. a. 61.190 Identitätsfeststellungendokumentiert. Das sind 6.441 pro Jahr oder knapp 17 pro Tag.Im selben Zeitraum wurden 10.697 Ermittlungsverfahren eingeleitet. Gehtman davon aus, dass einem Ermittlungsverfahren eine Identitätsfeststellungvoranging, wurden knapp 17,5 % dieser Kontrollen juristisch weiterverfolgt– und über 82,5 % nicht. Wer genau von den Identitätsfeststellungen betroffenwar, geht aus den Daten nicht hervor. Dass hier und anderswo in Hamburgüberdurchschnittlich häufig People of Colour ins Visier geraten, scheintwahrscheinlich. Jahrelang haben Gerichte diese Praxis gebilligt und Mediensie – mit der o. g. Ausnahme der Proteste in Hamburg im Januar 2014 – nichtweiter problematisiert.Doch durch das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2015 ist in die Diskussion um die Gefahrengebiete neue Bewegung gekommen.Dem Gericht zufolge ist die Hamburger Regelung verfassungswidrig.In der Urteilsbegründung wird vor allem auf den unverhältnismäßigenEingriff der Polizei in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abgestellt,das das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1983 im Volkszählungsurteileingeführt und begründet hat (Urteilsbegründung: Bundesverfassungsgericht1984). Zum Verfahren der Ausweisung der Gefahrengebiete schreibt das Gericht:„Diese Regelungstechnik verstößt in zweierlei Hinsicht gegen das Bestimmtheitsgebot.Zum einen bestimmt die Polizei die näheren Voraussetzungen einesEingriffs, was gerade Aufgabe des Gesetzgebers ist. Zum anderen wird die nachträglicheRechtskontrolle durch Gerichte weitgehend inhaltslos. Denn mehr, alsdass eine bestimmte polizeiliche Bewertung vorliegen muss, fordert § 4 Abs. 2HmbPolDVG a. F. nicht und kann daher auch gerichtlich nicht überprüft werden.“(Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2015: 17)In Zusammenhang mit dem Verfahren der Ausweisung der Gefahrengebietebefasst sich das Gericht auch mit den „Lageerkenntnissen“ und deren „nicht näherdefinierte[n]“ (Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2015: 5) Begründungdurch die Polizei. Es schreibt, ganz im Sinne der o. g. Kritik von Kreissl (2008): „Der Begriff der Lageerkenntnisse, der jede für geeignet gehaltene Informationerfasst und maßgeblich auf polizeiliche Einschätzungen und Bewertungen abstellt,macht die polizeiliche Lagebeurteilung zum einzigen Maßstab für einenRechtseingriff […]. Die vermeintlich objektive Tatbestandsvoraussetzung erhältihren Inhalt erst durch die entsprechende polizeiliche Lagebeurteilung […]. DerGesetzgeber ermöglicht damit dem Normadressaten [mithin der Polizei; B.B.], dasVorliegen der maßgeblichen Tatbestandsvoraussetzung selbst herbeizuführen.“Auch auf die oben angedeuteten Folgen der Kontrollpraxis im Gefahrengebietgeht das Gericht ein: Das „auf bestimmte Personengruppen zugeschnitteneKontrollkonzept führt dazu, dass mit jeder – für die Umgebung wahrnehmbaren –Kontrolle im Gefahrengebiet eine stigmatisierende Wirkung verbunden ist“ (HamburgischesOberverwaltungsgericht 2015: 24). Das Gericht fährt fort: „Mages auch eine ‚allgemeine Redlichkeitsvermutung‘ nicht geben […] – die gezielteKontrolle bestimmter Personenkreise bringt zum Ausdruck, dass sie für bestimmtePersonengruppen in gesteigertem Maße nicht gilt.“ (Hamburgisches Oberverwaltungsgericht2015: 25)Zu hoffen bleibt, dass diese Rechtsprechung sich durchsetzt, auch auf vergleichbareRegelungen (wie jene im Bundespolizeigesetz, vgl. die Forderungvon Amnesty International 2014: 13) angewandt wird und die Gesetzgeberinzur nachhaltigen Abänderung der entsprechenden Regelungen zwingen wird.

Was ist zu tun?

Aus dem konkreten Beispiel der Gefahrengebiete und der Diskussion um ihreRechtmäßigkeit lassen sich weitere Forderungen an eine progressive Polizeiarbeitableiten, die Bürger_innen- und Menschenrechte ernst nimmt undohne Generalverdacht operiert. Dazu gehören zum einen abstraktere Forderungen– quasi grundlegende Leitlinien guter Polizeiarbeit und ihrer Regulierung.Aus der Diskussion der Gefahrengebiete folgt diesbezüglich etwa:Gegenstand von Polizeiarbeit sollen nicht abstrakte Räume, sondern konkrete(Rechts-)Subjekte sein. Die Polizei soll mit Personenkontrollen nicht diskriminieren,stigmatisieren und strafen, sondern konkrete Straftaten verhindernoder ermitteln. Und schließlich: Gruppen, die hierzulande ohnehin schonüberdurchschnittlich von Armut und Ausgrenzung, etwa auf dem Arbeits- undWohnungsmarkt, betroffen sind, sollen nicht auch noch rechtlich sanktioniertem,institutionellem Rassismus ausgesetzt werden.Zum anderen gibt es zahlreiche konkretere Forderungen, die zugleich sinnvollund gut umsetzbar sind, bei denen an Vorschläge der jüngsten Vergangenheitangeschlossen werden kann (vgl. Agentur der Europäischen Unionfür Grundrechte 2010, Amnesty International 2014, Wrocklage 2008). So fordertAmnesty International (2014: 1) „die deutschlandweite Einführung einerindividuellen Kennzeichnungspflicht für Polizistinnen und Polizisten, unabhängigeUntersuchungsmechanismen zur Aufklärung von Vorwürfen über rechtswidrigesPolizeiverhalten und mehr Menschenrechtsbildung im Rahmen derAus- und Fortbildung der Polizei“. Der ehemalige Polizist und heutige Professorfür Polizeiwissenschaften Rafael Behr brachte unlängst die Idee eines„Sozialpraktikum[s]“ (Hahn & Schulte 2015) ins Spiel, bei dem werdendePolizist_innen die von ihnen in den Städten zu polizierenden „Problemgruppen“von der anderen, der helfenden Seite kennenlernen. Um explizitempolizeilichem Machtmissbrauch, etwa in Form rassistischer Gewalt, auf dieSpur zu kommen, fordert er an anderer Stelle außerdem die Möglichkeit der„straflose[n] Selbstanzeige“ für Polizist_innen (Fischhaber 2015).Als „Bindeglieder“ zwischen den abstrakteren und den konkreteren Forderungensei schließlich an zwei institutionelle Forderungen erinnert: Erstensfordern die Verfasser_innen der „Resolution: Polizei und Forschung“ von derPolizei mehr Offenheit für die Beforschung ihrer tatsächlichen Praxis, wasdurch die Forderung nach mehr Forschung zum und mit dem „polizeilichenGegenüber“ zu ergänzen wäre. 6  Insbesondere über die Erfahrungen und Umgangsweisenvon (potentiell) Racial Profiling Betroffenen wissen wir viel zu wenig. Zweitens sollten Kontrollgremien unabhängiger Expert_innen die Polizeiarbeitkritisch begleiten, wie dies in der unter dem damaligen InnensenatorHartmuth Wrocklage initiierten Polizeikommission in Hamburg der Fallwar, die 2001 durch den Rechtspopulisten Schill wieder aufgelöst wurde (vgl.Gössner 2000, Wrocklage 2008).An konkreten Hinweisen für die Polizei sowie die zuständigen Gesetzgeberaus Wissenschaft und Praxis, von Menschenrechtsorganisationen und zunehmendauch von Gerichten mangelt es also nicht. Auch wenn sich das demRacial Profiling zugrundeliegende Problem des Rassismus nicht durch die Polizeilösen lassen wird, reichen diese Hinweise doch aus, um dafür zu sorgen,dass die Polizei weit weniger rassistisch agieren (muss) und ihrem Auftragin besserem Einklang mit Bürger_innen- und Menschenrechten nachkommenkann. Sie in die Praxis umzusetzen, ist hingegen die Aufgabe der politischenArbeit und des politischen Drucks.

 

Fußnoten

1 http://www.lexexakt.de/index.php/glossar?title=generalverdacht.php

2 Die Formulierung „People of Color ist eine Selbstbezeichnung von Menschen unterschiedlicher Hinter- und Vordergründe, derengemeinsame Erfahrung der Rassismus bildet“ (Ha & Schneider 2014: 49).3 Vgl. etwa den Dokumentarfilm „ID–WithoutColors“; http://idwithoutcolors.com

4 In Frankreich etwa die Gruppe „Collectif Contre le Contrôle au Facies“, vgl. http://stoplecontroleaufacies.fr/slcaf.5 vgl. etwa http://de.wikipedia.org/wiki/Gefahrengebiete_in_Hamburg_im_Januar_2014

6 vgl.: http://www.empirische-polizeiforschung.de/resolution.php

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Autor

Bernd Belina ist seit 2008 Professor für Humangeographie am Institut für Humangeographie an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich historisch-geographischer Materialismus, Stadtgeographie, Politische Geographie sowie Kritische Kriminologie. Er ist im Herausgebendenkreis der Fachzeitschrift Kriminologisches Journal und war Vorstandsmitglied der Gesellschaft für Interdisziplinäre und Wissenschaftliche Kriminologie.

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