Bild: "Demo in Kreuzberg" © Chris (CC_BY_2.0)

Eine bürgernahe Polizei? Anforderungen an eine alternative Polizeiarbeit vor Ort

Erstellt am 10.02.2017

Noch drei Wochen bis zum 5. Grünen Polizeikongress #GP17! Am 4. März diskutieren wir in Berlin mit Gästen aus Praxis, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüber- schreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-radikali- sierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Einen Vorgeschmack gibt die Broschüre „Wege zu einer alternativen Sicherheitspolitik“, in der dieser Beitrag erschienen ist. Wissenschaftlerinnen und Praktiker geben Einblicke in ihre Ideen zu europäischer Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, bürgernaher Polizei, angemessener Ausbildung und parlamentarischer Kontrolle.

 

Eine bürgernahe Polizei? Anforderungen an eine alternative Polizeiarbeit vor Ort

 

Dr. Verena Haan

 

01. EINLEITUNG

Beschäftigt man sich mit unverhältnismäßiger Polizeigewalt in Deutschland, sollte man sich zunächst vergegenwärtigen, vor welchem Hintergrund das Problem zu betrachten ist.

Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte in Deutschland gehen einer schwierigen, gefährlichen und oft mit großen persönlichen Risiken verbundenen Aufgabe nach. Die große Mehrheit von ihnen erfüllt ihre Pflicht professionell und im Einklang mit dem Gesetz. Polizeibeamte wissen, dass sie als Vollzieher des staatlichen Gewaltmonopols besondere Verantwortung tragen und kennen die gesetzlichen Grenzen, an die sie bei der Anwendung von Zwang gebunden sind. Insbesondere gilt das Verhältnismäßigkeitsgebot: Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte sind verpflichtet im Vorfeld zu prüfen, ob und in welchem Maße die Anwendung von Zwang in einer bestimmten Situation geeignet, erforderlich und angemessen ist.1

Trotzdem kommt es immer wieder vor, dass Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte bei der Anwendung ihrer besonderen Zwangsbefugnisse Fehler begehen oder sogar bewusst ihre Kompetenzen bei der Gewaltanwendung überschreiten. Solches Fehlverhalten kann nur eingedämmt werden, wenn staatliche Behörden bei glaubwürdigen Vorwürfen unverhältnismäßiger Gewaltanwendung umgehend, umfassend, unabhängig und unparteiisch ermitteln.2 Gegebenenfalls müssen disziplinarische Maßnahmen ergriffen werden bzw. Polizeibeamte, die sich strafbar gemacht haben, in einem fairen Verfahren zur Verantwortung gezogen werden. Opfer haben das Recht auf eine wirksame Beschwerde und Wiedergutmachung. Dazu gehören Entschädigung, Rehabilitation, Genugtuung, Schadensersatz und die Garantie der Nicht-Wiederholung. Bedauerlicherweise gibt es Anhaltspunkte dafür, dass deutsche Strafvollstreckungsbehörden genau diesen Anspruch häufig nicht erfüllen.Das hat zum Beispiel eine Studie von Amnesty International aus den Jahren 2004-2009 ergeben. Amnesty International hat 138 Fälle vermuteter Polizeigewalt untersucht und 15 davon dokumentiert, darunter drei Todesfälle in Gewahrsam bzw. infolge von Gewaltanwendung durch die Polizei und zwölf weitere Fälle mutmaßlicher Misshandlungen.3 Die Studie beschreibt, dass in diesen Fällen die polizeilichen bzw. staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen mangelhaft waren. Auch in jüngerer Zeit bleibt das Thema aktuell. In den Medien wird immer wieder und bundesländerübergreifend von augenscheinlich unverhältnismäßig gewalttätigem Polizeiverhalten berichtet, häufig verknüpft mit dem Vorwurf, die Ermittlungsbehörden hätten die Vorfälle nicht angemessen untersucht.4

Amnestie International führt mehrere Gründe auf, die eine angemessene Ermittlung bei vermuteter Polizeigewalt besonders erschweren.

Ermittlungen gegen Polizistinnen oder Polizisten werden unter anderem deshalb häufig eingestellt, weil die Beschuldigten nicht eindeutig identifiziert werden können, gerade wenn Einsatzkräfte in geschlossenen Einheiten agieren und Schutzkleidung tragen. Die Amnesty Studie dokumentiert zum Beispiel einen Fall, in dem Mitglieder des Berliner SEK18 bei einem Einsatz in der Diskothek Jeton nach Einschätzung der ermittelnden Staatsanwaltschaft unverhältnismäßig gewalttätig wurden und mehrere Personen verletzten. Das zuständige Amtsgericht teilte diese Auffassung und sprach sechs Betroffenen Schadensersatz zu. Jedoch vermochte es die Staatsanwaltschaft trotz zahlreicher Zeugen nicht, die für die Gewaltanwendung verantwortlichen Polizeibeamten zu identifizieren, so dass keiner der Beteiligten disziplinarrechtlich oder strafrechtlich belangt wurde.5 Auch weitere Expertengruppen, wie Anwaltsverbände und selbst die Staatsanwaltschaften, sehen die mangelhafte Identifizierungsmöglichkeit als ein ernstzunehmendes Aufklärungshindernis an. So stellte die Staatsanwaltschaft München im Rahmen einer Expertenanhörung im Bayrischen Landtag fest „dass Beamte in geschlossenen Verbänden oftmals wegen ihres uniformen Auftretens gar nicht identifiziert werden können und damit weder als Beschuldigte noch als Zeugen für strafbares Verhalten anderer Personen für ein Verfahren zur Verfügung stehen.“6 

Ein weiterer Grund, der Ermittlungen im Falle von Polizeigewalt erschwert ist, nach Erkenntnissen von Amnesty International die institutionelle strukturelle und personelle Verquickung zwischen Beschuldigten und ermittelnden Behörden: Werden eigene Kollegen wegen Straftaten beschuldigt, besteht die Gefahr, dass Staatsanwaltschaft und ermittelnde Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte die Ermittlungen zögerlich aufnehmen und voreingenommen und parteilich ermitteln. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Polizeieinheit, der die beschuldigten Polizeibeamten angehören, auch für Teile der Ermittlung zuständig ist.7 Beispielhaft hierfür steht der von Amnesty International dokumentierte Fall, der im Folgenden kurz skizziert wird: Die Person JM erstattete am 11. Januar 2008 - am gleichen Tage eines angeblichen Polizeiübergriffs gegen ihn - bei der nordrhein-westfälischen Polizei gegen drei Beamte der Bundespolizei Anzeige wegen Körperverletzung im Amt und brachte ein ärztliches Attest bei, das Prellungen und Schürfunden bescheinigte. Kurz darauf erstattete die Bundespolizei gegen JM Anzeige wegen Widerstandes gegen Vollstreckungsbeamte. JM wurde vor dem Amtsgericht Wuppertal angeklagt, jedoch am 23.Oktober 2008 freigesprochen, wegen widersprüchlicher Aussagen der drei Polizeibeamten und weil nach Auffassung der Richterin der Grad der an JM festgestellten Verletzungsspuren nicht mit der Aussage eines Polizeibeamten vereinbar sei, er habe JM lediglich niedergekämpft. Erst nach Freispruch JMs nahm die Staatsanwaltschaft die Ermittlungen gegen die Polizeibeamten auf. Am 25. Februar 2009 – über ein Jahr nach JM’s Anzeige - wurden die beschuldigten Polizeibeamten erstmals vernommen. Allein aufgrund dieser  Aussagen stellte die Staatsanwaltschaft die Ermittlungen am 3. März 2009 aus Mangel an Beweisen ein. Ihrer Ansicht nach sei JMs Aussage nicht höher zu bewerten als die der drei Polizeibeamten.8 Amnesty International steht mit dieser Einschätzung nicht alleine dar. Einschätzungen anderer adere Organisationen, die sich mit unverhältnismäßiger Gewaltanwendung befassen, gehen in die gleiche Richtung. So mahnt das European Committee for the Prevention against Torture (CPT) in seinen Standards an, es sei sicherzustellen, dass betroffene Beamten nicht demselben Dienst entstammen wie diejenigen, deren Verhalten untersucht wird. Idealerweise sollten diejenigen, die mit der operativen Durchführung der  Untersuchung beauftragt sind, völlig unabhängig von der betroffenen Dienststelle sein.

Zur Behebung der hier angesprochenen Probleme bestehen seit geraumer Zeit mehrere Forderungen, die in Deutschland jedoch bislang nur teilweise umgesetzt worden sind. Zwei Forderungen von Amnesty International und anderen Organisationen9, die zu einer besseren Aufklärung und damit zur Prävention von Polizeigewalt führen sollen, sind eine umfassende Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte sowie die Einführung unabhängiger Untersuchungsmechanismen der Vorwürfe gegen Polizisten. Diese Vorschläge werden im Folgenden näher betrachtet:

 

02. INDIVIDUELLE KENNZEICHNUNGSPFLICHT

Zur besseren Identifizierbarkeit muss sichergestellt werden, dass alle  Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten im Amt durch eine sichtbare Kennzeichnung – etwa eine Nummernfolge – auf ihrer Uniform identifiziert werden können, auch wenn sie Helme oder eine besondere Schutzuniform tragen.10 Dies ist keine neue Idee. In einigen europäischen Staaten besteht schon seit geraumer Zeit eine umfassende oder zumindest teilweise Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten: In Großbritannien ist das Tragen von individuellen Identifikationsnummern auf den Schulterklappen von Polizistinnen und Polizisten bereits langjährige Praxis. Auch bei einigen Polizeibehörden in Spanien – bei der Policia Nacional und der Guardia Civil auf Bundesebene und auf regionaler Ebene bei der Polizei von Katalonien - besteht seit einigen Jahren eine Kennzeichnungspflicht für Polizistinnen und Polizisten aller Einheiten mit sichtbar auf der Uniform angebrachten individuellen Identifikationsnummern.11

Für die Einführung der Kennzeichnungspflicht spricht, dass Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte im Falle eines Fehlverhaltens leichter identifiziert werden und ggf. zur Rechenschaft gezogen werden können. Die Hoffnung besteht, dass dies auch eine präventive Wirkung auf das Handeln der Polizeibeamten hat.

Darüber hinaus wird die Transparenz polizeilicher Arbeit erhöht, denn für den Betroffenen wird deutlich, dass keine anonyme Staatsgewalt, sondern verantwortliche Individuen im Namen des Staats handeln. Möglicherweise wird das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Polizei gestärkt. Durch eine Kennzeichnung tritt die Polizei selbstbewusst in der Öffentlichkeit auf und das Verhältnis zu Bürgerinnen und Bürgern verbessert sich.

Auch in Deutschland hat sich seit 2010, dem Beginn der Amnesty International Kampagne, etwas getan: In Brandenburg und Berlin wurde eine individuelle Kennzeichnung für alle Einheiten bereits beschlossen und umgesetzt, in Schleswig-Holstein wird sie zur Zeit für geschlossene Einheiten eingeführt und in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, NRW, Niedersachsen und Bremen ist sie für „Großlagen“ in den Koalitionsverträgen vereinbart. Anfängliche Widerstände und Befürchtungen, vor allen aus Reihen der Polizeigewerkschaften, scheinen sich zu verflüchtigen. Denn es wird klar, dass die Kennzeichnungspflicht Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte nicht unter Generalverdacht stellen soll, sondern im Gegenteil durch transparentes Vorgehen das Vertrauen der Bevölkerung in Polizeiarbeit zu stärken.

03. UNTERSUCHUNGSMECHANISMEN

Amnesty International empfiehlt entsprechend den Vorschlägen des CPT und des Menschenrechtskommissariats des Europarats die Einrichtung unabhängiger Untersuchungsmechanismen, um alle Vorwürfe schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen gegen die Polizei zu überprüfen. Das Ziel ist zu verhindern, dass institutionelle Verbindungen zwischen Ermittlern und Beschuldigten oder Zeugen besteht, die wie oben skizziert die Gefahr parteilicher Ermittlungen in sich birgt.

Wie müsste ein solcher Untersuchungsmechanismus ausgestaltet sein, um wirksam arbeiten zu können?

Hier werden verschiedene und unterschiedlich weitgehende Reformansätze diskutiert, die im Folgenden kurz skizziert werden. Auf Einzelheiten zur Ausgestaltung und rechtlichen Umsetzung wird aus Platzgründen verzichtet: Ein erster Schritt zur Schaffung unabhängiger Ermittlungsstrukturen wäre die Einrichtungen von Sonderabteilungen innerhalb der Polizei, wie sie in einigen Bundesländern bereits existieren oder zumindest vorgesehen sind. Eine solche Reform ist institutionell, rechtlich und finanziell sicherlich der gangbarste Weg. Fraglich ist jedoch, ob bestehende Sonderabteilungen bereits ausreichen, um unabhängige Ermittlungen zu garantieren.

Ein zusätzlicher Schritt wäre die Einrichtung externer Aufsichtsgremien für polizeiliche Ermittlungen in Fällen mutmaßlicher unverhältnismäßiger Polizeigewalt. Diese wäre mit der Kompetenz ausgestattet, Einsicht in Ermittlungen zu nehmen und diese bis zu einem gewissen Grad zu kontrollieren und Ermittlungsschwächen offen zu legen. Denkbar wäre, dass eine solche Einrichtung für Vorfälle unterhalb der strafrechtlichen Relevanz Mechanismen der Mediation anbietet und dass strukturelle Reformvorschläge unterbreitet. Die Einrichtung solcher externer Aufsichtsgremien könnte das Vertrauen bei Bürgern, insbesondere bei Betroffenen von Polizeigewalt, in die Polizeiermittlungen stärken. Ein Beispiel aus der Praxis ist der Menschenrechtsbeirat in Österreich.12

Die dritte, weitest gehende und wirksamste Maßnahme ist die vollständige Auslagerung der Ermittlungskompetenzen. Das heißt, dass eine von Polizei strukturell und personell unabhängige Behörde eingerichtet wird. Diese würde mit vollen polizeilichen Kompetenzen bei Vorwürfen wegen unverhältnismäßiger Polizeigewalt gegen Polizeibeamte tätig und stünde so der Staatsanwaltschaft, die selbstverständlich im deutschen Rechtssystem Herrin des Verfahrens bliebe, als Ermittlungsbehörde zur Verfügung. Solche Modelle existieren bereits in Großbritannien, Norwegen und Irland.13 Nach diesen Modellen kann die unabhängige Behörde der Polizei die Ermittlungen überlassen und diese nur beaufsichtigen, wenn es aus Personalgründen sinnvoll erscheint und der Fall durch eine geringe Schwere dies zulässt.14 Die Schaffung solcher Untersuchungsmechanismen würde Bund und Ländern rechtlichen und politischen Reformwillen abverlangen. Im Vorfeld müssten Konzepte  erarbeitet werden, wie die Rechtslage anzupassen ist und welcher Umstrukturierungen es im Ermittlungs- und Justizwesen bedarf.

Auch wenn hier noch ein weiter Weg besteht, ein wenig bewegt sich in der deutschen Landschaft. Einen kleinen Schritt hin zur Stärkung der Unabhängigkeit der Ermittlungen in Fällen mutmaßlich rechtswidriger Polizeigewalt hat zum Beispiel die bayerische Polizei getan: Der bayerische Innenminister hat angekündigt, dass eine zentralisierte Ermittlungsstelle beim Landeskriminalamt) eingerichtet wird, die Vorwürfe gegen Polizeibeamte in Nordbayern untersuchen soll. Selbst wenn die Einrichtung von Sonderdezernaten innerhalb der Polizei weit hinter der Forderung von Amnesty International nach unabhängigen Ermittlungsinstanzen außerhalb der Polizei zurückbleibt, ist es doch ein Fortschritt, dass der bayerische Innenminister damit die Transparenz der Ermittlungen stärken möchte. Eine komplett unabhängige Stelle plant die Landesregierung in Rheinland-Pfalz. Nach Informationen von Amnesty International soll die im Koalitionsvertrag angekündigte „Unabhängige Beschwerdestelle der Polizei“ beim Bürgerbeauftragten des Landes angesiedelt sein und sich auch in ihren Kompetenzen an den Befugnissen des Bürgerbeauftragten orientieren.

Dies sind gute Anfänge, die jetzt weiterverfolgt werden müssen. Denn die mangelhaften Ermittlungen bei vermuteter Polizeigewalt sind  ein ernstzunehmendes Problem. Nur wenn Fehlverhalten in der Polizei umfassend, zügig und transparent aufgeklärt und ggf. geahndet wird, kann der hohe Verhaltensmaßstab, an den die deutsche Polizei gebunden ist, auch gewährleistet werden. Anderenfalls droht eine Entwicklung hin zu einem Klima der Straflosigkeit. Dies würde das Vertrauen untergraben, das die Öffentlichkeit bislang größtenteils darin hat, dass die deutsche Polizei in Deutschland nicht über dem Gesetz steht und ihre besonderen Befugnisse besonnen ausübt.

 

FUSSNOTEN 1 Im deutschen Recht ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in § 15 BpolG und § 4 I und II UzwG normiert; auf Landesebene in den entsprechenden Landespolizeigesetzen, z.B. § 10-12 Allgemeine So und Ordnungs Gesetz (Berlin). International verankert ist es z.B. in Artikel 3 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Artikel 6 und 9 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, Artikel 3 UN Verhaltenskodex für Beamte mit Polizeibefugnissen, Nr. 4 und 5 Grundprinzipien für die Anwendung von Gewalt und den Gebrauch von Schusswaffen durch Beamte mit Polizeibefugnissen, und Nr. 37 Europäischer Kodex für Polizeiethik.

2 Vgl. zu den rechtlichen Grundlagen ausführlich: Amnesty International, Positionspapier, Unabhängige Untersuchungsmechanismen, Juni 2010.

3 Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010.

4 vgl. z.B.Süddeutsche Zeitung, 6.2.2013: „Polizeigewalt bei Einsätzen, , z.B. http ://www.sueddeutsche.de/bayern/polizeigewalt-bei-einsaetzen-platzwunden-prellungen-schuesse-1.1294594; Süddeutsche Zeitung, 21.2.2013:Polizeigewalt: Mauer des Schweigens http://www.sueddeutsche.de/panorama/polizeigewalt-mauer-des-schweigens-1.1606447; Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24.02.2013 Gewalt gegen Polizisten Heule, heule Gänschen http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/gewalt-gegen-polizisten-heule-heule-gaenschen-12092159.html; Frankfurter Rundschau, 24.1.2013: Prügelnde Beamte kein Einzelfall, http://www.fr-online.de/vorwuerfe-gegen-polizei/rassismus-bei-der-polizei-pruegelnde-beamte-kein-einzelfall,20810664,21531574.html

5 Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010, S. 49 ff. (der Fall MM und andere);  vgl. auch Amnesty International (Joachim Rahmann), Stellungnahme von Amnesty International zum Antrag, „Einführung einer Kennzeichnungspflicht für Angehörige der Bundespolizei (Drucksache 17/4682) Berlin, 05.11.2011.

6 Staatsanwaltschaft München, in der Expertenanhörung des Ausschusses für kommunale Fragen und Innere Sicherheit am 29.6.2011 zum Thema „Individuelle Kennzeichnung von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten“, http://www.bayern.landtag.de/de/16_7825.php

7 Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010.

8 Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010, S. 82ff.

9 Vgl. hierzu im einzelnen Amnesty International (Joachim Rahmann), Stellungnahme von Amnesty International zum Antrag, „Einführung einer Kennzeichnungspflicht für Angehörige der Bundespolizei“ (Drucksache 17/4682) Berlin, 05.11.2011, der auf u.a. auf folgende Gremien und Instrumente verweist: Der Europäische Kodex für Polizeiethik des Europarates, , das Europäische Komitee zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT) - Konkret für die deutsche Situation hat der Europäische Menschenrechtskommissar Thomas Hammarberg in einem Brief an den Bundesinnenminister de Maizière vom 15.11.2010 hervorgehoben, dass die individuelle Erkennbarkeit von Polizeibeamten aus menschenrechtlicher Sicht von großer Bedeutung ist.

10 Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010, S.109.

11 Vgl. und zu weiteren Beispielen Amnesty International (Joachim Rahmann), Stellungnahme von Amnesty International zum Antrag, „Einführung einer Kennzeichnungspflicht für Angehörige der Bundespolizei (Drucksache 17/4682) Berlin, 05.11.2011.

12 Vgl. die offizielle Website: http://www.menschenrechtsbeirat.at/    13 Amnesty Intenrational: Positionspapier „UNABHÄNGIGE UNTERSUCHUNGSMECHANISMEN IN FÄLLEN VON RECHTSWIDRIGER POLIZEIGEWALT IN DEUTSCHLAND, 2010.“

14 Dazu, wie ein solcher Untersuchungsmechanismus ausgestaltet sein müsste, um wirksam arbeiten zu können, siehe Amnesty International, Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Berlin 2010, S.113 ff. u. Amnesty International Positionspapier„UNABHÄNGIGE UNTERSUCHUNGSMECHANISMEN IN FÄLLEN VON RECHTSWIDRIGER POLIZEIGEWALT IN DEUTSCHLAND, 2010.“

 

VERENA HAAN

Dr., promovierte Volljuristin, arbeitete zwei Jahre für die Vereinten Nationen beim internationalen Strafgerichtshof für Ruanda in Tansania. Sie war tätig am Deutschen Bundestag als Referentin für den sogenannten Kunduz Untersuchungsauschuss. Bei Amnesty International war sie bis April 2013 zuständig für Polizei und Menschenrechte,  sowie andere menschenrechtliche Themen.

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