Präventionsarbeit der Polizei - Wie macht ‘die’ Polizei diese Arbeit und was verändert sich dadurch? Skizzen einer ethnografischen Praxisforschung

Erstellt am 20.02.2017

In knapp zwei Wochen ist es soweit! Auf dem 5. Grünen Polizeikongress #GPK17 am 4. März in Berlin diskutieren wir mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-Radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Wer sich schonmal einlesen will, wird in der Dokumentation des 4. Grünen Polizeikongresses fündig. Wir veröffentlichen in den nächsten Tagen Beiträge aus "4. Grüner Polizeikongress: Polizeiarbeit ohne Generalverdacht - Die Dokumentation", wünschen viel Freude beim Lesen und freuen uns auf ein Wiedersehen beim 5. Grünen Polizeikongress #GPK17!

 

Präventionsarbeit der Polizei - Wie macht ‘die’ Polizei diese Arbeit und was verändert sich dadurch? Skizzen einer ethnografischen Praxisforschung

 

Christiane Howe, Humboldt Universität zu Berlin

Seit jeher ist das Zusammenleben, insbesondere in urbanen Ballungsräumen, durch ein Nebeneinander und Aufeinandertreffen von unterschiedlichen Szenen und Milieus mit ihren spezifisch ausgeprägten (Sub-)Kulturen und Wertvorstellungen gekennzeichnet. Es lässt so immer wieder Unsicherheiten hinsichtlich Umgang, Erwartungen und Einschätzungen bei vielen Beteiligten entstehen und birgt vielfältige Konfliktpotenziale. Auch der beschleunigte soziale Wandel (Rosa 2005) führt dazu, dass lokale Verhältnisse und (gefühlt) Sicherheitslagen zunehmend vielschichtig und unübersichtlicher werden. In dieser Situation ist die Polizei besonders gefordert. Sie begegnet dieser Herausforderung mit einer Kombination von Ansätzen und dem Ziel, realistische polizeiliche Einschätzungen zu generieren, aus denen sich angemessenes Handeln ableiten lässt. Neben ihrem Kerngeschäft, der Verfolgung von Straftaten und der Gefahrenabwehr, tritt im Rahmen der Sicherung der öffentlichen Ordnung zunehmend der Aspekt der Präventionsarbeit hinzu. Diese spezifische polizeiliche Arbeit werde ich, nach Darlegung des Ausgangspunktes, anhand von zwei Schwerpunkten meiner Arbeit im Folgenden skizzieren, um mich dann dem Kongressthema mit den Fragen zu nähern, ob und wie die Kriminalprävention das Handeln der Polizei insgesamt verändert und ob man diese vielfältigen Präventionsarbeiten als neue Konzepte und Ermittlungsmethoden ohne Generalverdacht fassen könnte.

 

Ausgangspunkt Praxisforschung

Grundlage meiner Schilderungen und Fragestellungen ist die zurzeit laufende ethnografische Praxisforschung zur Kriminalprävention (CODISP)  .Das Forschungsprojekt begann mit längeren Feldaufenthalten, bei denen PolizeibeamtInnen in ihrem Arbeitsalltag in verschiedenen präventiven Polizei-Abteilungen einer Großstadt über sechs bis acht Monate begleitet wurden. Diese Begleitung umfasste die Teilnahme am Büroalltag, an Veranstaltungen, Einsätzen, Besprechungen, Fortbildungen, Frühstücksrunden etc. Die Beobachtungen wurden zeitgleich oder danach notiert (Feldnotizen, Feldskizzen). Zudem wurden Gespräche mit den Beteiligten festgehalten (Gesprächsprotokolle oder Tonaufnahmen) und Dokumente (Unterlagen, Schriftstücke) gesammelt. Die Feldaufenthalte wurden in etwa zweiwöchigen Abständen unterbrochen, um in den Büroräumen der Universität, somit „außerhalb“ des konkreten Forschungsfeldes, Notizen anzufertigen, einen kollegialen Austausch zu ermöglichen und Reflexionen des Feldaufenthalts voranzutreiben.

Leitende Fragestellungen des Forschungsprojekts sind: Wie betreiben PolizeibeamtInnen diese präventive Arbeit? Welche Anforderungen und Fallstricke stellt die Arbeit? Eine Herausforderung für diese Praxisforschung ist, die Frage „wie macht die Polizei hier was?“ nicht aus normativer Perspektive, sondern eben aus der Praxis des Feldes heraus zu beantworten.

Im weiteren Verlauf des Forschungsprojektes wurden die Feldnotizen gesichtet, in Teilen verschriftet und in der ForscherInnengruppe in sogenannten Datensessions besprochen. Es wurde die Prävention im Verlauf beschrieben, um ein Gespür für diverse Handlungslogiken zu entwickeln. Mit Beschreibungen und ersten Analysen der präventiven Polizeiarbeit wurden dann gemeinsame Datensessions mit einigen beforschten PolizeibeamtInnen und Rückmelde- Runden an die Beforschten durchgeführt. Damit eröffneten sich in einem zweiten Schritt weitere Reflexionsräume, zum einen für die beteiligten PolizeibeamtInnen in Bezug auf ihre Arbeit, zum anderen für die ForscherInnen. Nach den Feldaufenthalten bei der Polizei wurden ExpertInnen-Interviews mit präventiv arbeitenden PolizeibeamtInnen in fünf anderen Städten zu kontrastierenden Vergleichen durchgeführt. Die vielfältigen Präventionsarbeiten konnten so in ihrem jeweils eigensinnigen Verlauf beschrieben und ihre Bedingungen und Anforderungen erfasst werden, herausgearbeitet wurden somit unterschiedliche Formen von Prävention und ihre Systematiken.

Ziel der Praxisforschung ist zum einen, jenseits von Strategie-/Konzeptpapieren und jenseits von evaluativen Fehleranalysen, Austausch und Kritik über (konkrete) Arbeitsweisen mit allen Beteiligten zu ermöglichen, um Erfordernisse, Herausforderungen und (Gelingens-)Bedingungen von polizeilicher Präventionsarbeit nach-vollziehen und Diskussionen über Grenzen und Alternativen eröffnen zu können. Zum anderen beschäftigt sich das Forschungsprojekt mit der Erforschung von Wissensbeständen, die das beruflich-alltägliche Wissen der präventiv tätigen PolizeibeamtInnen ausmachen.

 

Dabei stellen sich drei Fragen:

• wie, bei wem und in welcher Form wird Wissen generiert,• wie wird das so gewonnene Wissen von den Präventionseinheiten erfasstund für sie ggf. handlungsleitend und• wie wird der Wissensaustausch zwischen diesen speziellen Präventionseinheiten und der allgemeinen Organisation Polizei ermöglicht. Mit diesen Zielen/Schwerpunkten werden sowohl Problembearbeitungsformen und -kapazitäten, als auch ihre Grenzen ins Zentrum der Überlegungen gestellt.

 

Präventionsarbeit der Polizei

Die polizeiliche Präventionsarbeit hat sich seit Anfang der 1990er Jahre und spätestens im vergangenen Jahrzehnt stark verändert (Klose/Rottleuthner 2008). Zum einen hat sich der präventive Gedanke „Vorbeugen ist besser als heilen“, d. h. in diesem Fall Kriminalität gar nicht erst entstehen zu lassen, statt sie später zu bekämpfen, gesellschaftspolitisch durchgesetzt. Zum anderen wurde deutlich, dass es BürgerInnen in allen gesellschaftlichen Szenen und Milieus braucht, die den Staat mit seinen gesetzlichen VertreterInnen einschätzen können und ihm vertrauen, um entsprechende Vorkommnisse auch zu melden und Anzeigen und Zeugenaussagen zu machen, sowie eine Polizei, die weiß, was und wen sie vor sich hat. Zum dritten wird diese polizeiliche Arbeit zunehmend als Teil gesamtgesellschaftlicher Prävention begriffen, was bei der Polizei insgesamt zu neuen Aufgaben führt, z. B. zu der Aufgabe, Schwerpunktkampagnen zu initiieren und durchzuführen, kriminaltechnische Beratung anzubieten oder ein Sicherheitsmarketing zu entwickeln. All diese Aufgaben sollen von einer „bürgernahen Polizei“ (community policing/policede proximité) umgesetzt werden (Lange/Ohly/Reichertz 2009; Giger 2008; Dölling 1993).

Eine besondere Bedeutung gewinnt dabei die Kommune oder Stadt als räumlicher Bezugsrahmen, „in dem möglichst alle irgendwie berührten Institutionen, Organisationen und Personen in einem „gesamtgesellschaftlichen“ (Hervorhebung im Original) Ansatz gemeinsam an der Vorbeugung von Kriminalität mitwirken sollen.“ (Kober/Kohl/Wickenhäuser 2012:31), so auch und vor allem BürgerInnen und Polizei.

Die Bedeutung von Kooperationen nimmt zu, wie auch die Etablierung von Gremien (Arbeitskreise, Runde Tische etc.). Dabei treffen unterschiedliche Perspektiven, Erfahrungen und Wissensformen aufeinander, die sich häufig unverbunden gegenüberstehen: formalisierte Verwaltungen, verhandlungsorientierte, prozessuale Politik, zivile Fachberatungs- und Anlaufstellen, fluide zivilgesellschaftliche Bewegungen und lokal situierte, langfristig arbeitende Initiativen und AktivistInnen.

Organisation, Gestaltung und Entwicklung von Kommunen und Städten werden entscheidend durch diese unterschiedlichen Akteure mit ihren Wissensformen geprägt. Die zunehmende Vernetzung kommunaler bzw. „integrativer“ Prävention erfolgt in erster Linie projekt- oder themenbezogen (Neidhardt/ Schröder 2005; Ziercke 2003) und hat in einzelnen Städten und Regionen, teilweise auch bundesweit, zur Etablierung neuer, auf Dauer angelegter kriminalpräventiver Gremien und Kooperationen geführt (Kober/Kohl/Wickenhäuser 2012; Hunsicker 2003). Polizei gestaltet hier als ein Akteur unterschiedliche Sozialräume mit, initiiert mitunter Projekte oder treibt sie voran , auch im Sinne einer politisch wie polizeilich häufig erklärten Zielsetzung: Stärkung der „Inneren Sicherheit“.

Kommunen und Städte werden mit dieser Praxis – so auch meine Gespräche und Begleitungen im Rahmen der städtebaulichen Kriminalprävention – eher als sozialer, organischer, veränderbarer Raum wahrgenommen, als Raum, der immer auch sozial und zivilgesellschaftlich hergestellt wird und als wichtiger Bestandteil der „Inneren Sicherheit“ gilt. Raum wird hier nicht als bloßer Container oder gesetzte Architektur begriffen.

 

Die verschiedenen Ebenen der PräventionsarbeitExterne Arbeit: Stadtviertel an einem Hauptbahnhof

Ein großer Teil dieser polizeilichen Präventionsarbeit im Stadtviertel rund um einen Hauptbahnhof kann als eine Form des Flanierens beschrieben werden. Die PolizistInnen sind FußgängerInnen. Raum und Mobilität werden leiblich erfahrbar. Sie drehen Runden, sehen und werden gesehen, zögern, verweilen, halten inne und einen Schwatz am Rande, all das ermöglicht die unmittelbare Erfahrbarkeit des Viertels. Dieses „Flanieren“ verlangt eine dauerhaft angelegte, nicht fixierte, eher fluide, schwebende Aufmerksamkeit, eine gewisse Präsenz wie auch ein Fingerspitzengefühl in den Begegnungen. Flaneure im polizeilichen Arbeitsalltag müssen ihre Ziele und Arbeitsaufträge durchaus vor Augen haben und kennen, auch wenn vordergründig kein Nutzenkalkül sichtbar ist oder sichtbar sein soll. Die PolizistInnen sind zu zweit oder zu dritt im Viertel unterwegs, orientierten sich aneinander und entscheiden kollektiv, was rational, stimmig und auch handlungsgeboten erscheint. Ihr Wissen setzt sich aus drei Aspekten zusammen: dem Hören von Erzählungen und Geschichten anderer Akteure, einem Sehen über Blicke und Beobachtung sowie den Bewegungen im Gehen, Stehen, Laufen und entsprechend weniger Fahren. Diese Arbeit benötigt Zeit und (personale) Kontinuität sowie eine hohe interne Handlungs-/Gestaltungsfähigkeit. Das polizeiliche Wissen bildet sich also im Lauf der Zeit über das Quartier und mit ihm heraus.

Hirschauer (1999) führt dazu aus, dass „soziale Realität selbst aus Verhältnissen wechselseitiger Beobachtung besteht, in deren Regulierungen man sich einzuklinken hat.“ (ebd.:223). So ist auch diese Arbeit durch ein wechselseitiges Sich-Beobachten und Regulieren geprägt: Menschen und Polizei sind im Viertel ihrerseits „teilnehmende BeobachterInnen“, in einem spezifischen Sinn: der Konzentration auf das Lokale und der unausweichlichen Partizipation im Teil-Sein des Quartiers und auch der laufenden Distanzierung von dieser Partizipation (Hirschauer 1999:222). Sie agieren miteinander, beziehen sich wechselseitig aufeinander (z. B. bei Hilfestellungen, Informationen) und instrumentalisieren sich auch (z. B. bei Konflikten). Die Interaktionen sind miteinander verflochten.

Für PolizistInnen besteht darin zudem ein Spannungsverhältnis, das es immer wieder in gemeinsamen Gesprächen und Reflektionen mit den KollegInnen zu bearbeiten gilt: Teil des (alltäglichen) Kosmos zu sein heißt zugleich: darin zu stehen – mit zu strukturieren – aber auch außerhalb zu stehen. Es heißt für BeamtInnen, zugleich AnsprechpartnerIn, Vertrauensperson und Kontrollinstanz zu sein. Zu diskutieren wäre hier, was das perspektivisch für die polizeiliche Arbeit bedeuten kann sowie für ihre gesellschaftliche Position als eine Institution, der das Gewaltmonopol des Staates obliegt?

Durch die regelmäßigen Kontakte und ihre Anwesenheit vor Ort, so die Erfahrung der Polizei, kann sie zunehmend zu einem (fast alltäglichen) Ansprechpartner (Stichwort: „Normalisierung“) werden. Dadurch können zum einen Informationen gewonnen, z. B. durch Beobachtungen, Gespräche, aber auch Informationen gegeben werden und somit kann Aufklärung stattfinden. Bei diesen Interaktionen entstehen professionelle (Arbeits-) Beziehungen. Durch dieses permanente Dabei- und Teil-Sein von Polizei, das immer wieder erarbeitet, erhalten und ausbalanciert werden muss, entsteht ein Im-Bilde-Sein. Es können Informationen eingeschätzt und Kenntnisse erlangt werden, die einen Überblick über diverse Szenerien verschaffen. Somit „kennt Polizei die Lage“, womit auch entsprechend polizeiliche Einschätzungen von Orten und Personen etc. vorgenommen werden können, was anders gewendet auch ein im Blickfeld-der-Polizei-Sein heißt und Überwachen und Kontrollieren erleichtert und ermöglicht. Dass Polizei ein Teil im Bild des Alltags vor Ort ist, ermöglicht dieses Im-Bilde-Sein. Oder anders: Durch ein Vertraut-Sein lässt sich auch Vertrauen gewinnen. Dieses Vorgehen lässt veränderte Beziehungen zwischen BürgerInnen und Polizei vermuten, da Polizei hier nicht als Straf- und Kontrollinstanz auftritt. Inwieweit müsste noch genauer gefasst werden, in jedem Fall aber handelt es sich um ein ortsgebundenes und -bezogenes Tätig-Sein im Sozialraum, in einem Quartier.

Die PräventionsbeamtInnen arbeiten hier in erster Linie anlassunabhängig, sind zu Fuß unterwegs, nahe am/an der BürgerIn und vor allem kommunikativ gefordert: sie knüpfen Kontakte, vermitteln, fungieren als Gesicht ihrer Organisation, bauen Vertrauen auf, erhalten vielfältige Informationen und verschaffen sich so einen Überblick. Damit erschließen sie u. a. Sozialräume innerhalb eines Quartiers, bauen Beziehungen auf und leisten Aufklärung. Präventionsarbeit ist in diesem Sinne immer auch polizeiliche Aufklärungsarbeit, die Sicherheitslagen vor Ort einschätzt und strukturiert.

Eine Arbeit, die dennoch viele als eher polizeiferne Arbeit einstufen würden, etwa zur unverbindlichen Imagepflege in schwierigen Sozialräumen.

 

Interne Arbeit: Beispiel Schwerpunkt in der Behörde

Die interne Arbeit umfasst zum einen die regelmäßige Bearbeitung und Reflexion über Gesehenes und Gehörtes, die in der Dienststelle erfolgt, um eine entsprechende Einordnung in Polizei-Relevantes zu leisten. Es werden „Geschichten“ überprüft, unter Umständen polizeiliche Recherchen getätigt und gegebenenfalls Vorgänge verschriftlicht und damit nachvollziehbar festgehalten.

In der Einbettung in der Behörde erfolgt auch eine punktuelle Weitergabe oder Koordination/Bündeln von dem spezifischen Fach- und Erfahrungswissen. Zudem wird frühzeitig auf Entwicklungen aufmerksam gemacht. Darüber hinaus bestehen Vor- und Zuarbeiten für andere Fachstellen oder für die Leitungsebene; und es werden Fort- und Ausbildungen durchgeführt.

Zum anderen muss diese polizeiliche Präventionsarbeit über dieser externen, sicht- wie erfahrbaren Arbeit  notwendigerweise auch intern, in der Behörde als Schwerpunkt verankert, implementiert, „verästelt“ und vorangetrieben werden. Denn hier werden:

• Ressourcen zur Verfügung gestellt,• Themen und Projekte (weiter) entwickelt, gesetzt und vorangetrieben,

Und hier wird:• um fachliche Standards gerungen,• ein Berichtswesen/die Dokumentation der Arbeit erstellt,• ihre „Wirkungsmessung“ diskutiert und• letzten Endes auch die Personalausstattung fest gesetzt.

 

Auch diese interne Arbeit zum Schwerpunkt Prävention stellt eigene Anforderungen an soziale, kommunikative Kompetenzen und an ein weitgefächertes „Wissen“ der damit befassten Polizeikräfte.

Implementierung, Strukturierung und Konzeptionierung der Prävention als polizeilicher Schwerpunkt und Ansatz mit ihren unterschiedlichen, präventiven Themenfeldern innerhalb der Polizei-Behörde erweist sich insofern als zentrale und herausgehobene Aufgabe, da sie als ein „neuer“ und Polizei intern zumindest umstrittener bis wenig anerkannter Bereich gilt.

Zudem haben die zentralen Stellen, die übergreifend für das Themenfeld Prävention zuständig sind, häufig keine Vorgesetzten-Funktion, können also keine Dienstanweisungen herausgeben und letztlich nicht entscheiden. Prävention ist meist fachlich gesetzt und soll fachlich vorgesetzt sein, ohne es formal-strukturell in der Behörde zu sein.

So müssen bei der Polizei zunächst interne Voraussetzungen geschaffen werden, eine Infrastruktur im weitesten Sinne für die Präventionsarbeit bereitgestellt und zugleich vorhandene Voraussetzungen und Strukturen dafür genutzt werden. Als Präventionsbeamter bzw. -beamtin muss man also wissen, „wie der Laden tickt“, wie unterschiedliche Abteilungen, auch zueinander, aufgestellt sind und wie Menschen „ticken“, d. h. an welchen Punkten man mit was bei wem ansetzen kann und sollte, um die Sache der Prävention voranzubringen.

Auch die Präventionsarbeit innerhalb von Behörden muss sich somit auch mit einer „Charme-Offensive“ (O-Ton einer Leiterin) aufstellen, um sich in die Abteilungen hinein – mit den bestehenden Strukturen – eigenständig zu verästeln, um ein fachlich orientiertes Netzwerk aufzubauen.

Diese Arbeit kann insofern als eine Art „organisationale Veränderung/Innovation“ oder zumindest als eine anders verfasste polizeiliche Arbeit begriffen werden, weil sie durchaus Selbstverständlichkeiten der bestehenden Herangehensweisen, der Infrastrukturen und der alltäglichen Behördenwelt (im Hinblick z. B. auf das polizeiliche Repressionshandeln, bzgl. Hierarchien oder Dokumentationen) in Frage stellt.

 

Ordnung-(s)-Wissen – Wie weiß die Prävention was?

PolizeibeamtInnen bewegen sich tagtäglich in Konflikt- und Risikolagen, die sie mittels professioneller Einordnungen, Typisierungen und Rahmungen ins eigene relevante System übertragen und übersetzen müssen (Reichertz 2003). Die präventive Arbeit erfordert erweiterte Herangehensweisen hinsichtlich Interaktionen, Wahrnehmungen und fundierten Einschätzungen komplexer Situationen sowie deren Überführung in praktisches Wissen und daran angepasste Handlungen und Taktiken. Ausgehend davon, dass Handlungssubjekte Routinen und Deutungen in ihren jeweiligen Kontexten – historisch durch soziale Interaktionen bereits entwickelt und abgesichert – vorfinden und sie sich aneignen müssen, sie andererseits diese immer wieder neu ausdeuten und damit auch „eigen-willig“ erfinden müssen (Reichertz 2003), sind Denken, Wissen und Erkenntnis durch den sozialen Kontext hindurch geprägt, in ihm verankert und demnach sozial bedingt. Menschen entwickeln so alltagstaugliche Interpretationen, Deutungsschemata, Handlungslogiken und Rechtfertigungsstrategien, um ihren Erfahrungen Sinn zu geben.

Diese Prozesse umfassen unterschiedliche Wissensformen:

• Das (implizite) Erfahrungswissen, welches mit den Alltagsbezügen entsteht, d. h. über (Alltags-)Erfahrungen, über körperlich organsierte, an den Leib gebundene Abläufe, über praktische Muster, Routinen und Gewohnheiten sowie über Handlungsmuster von Ausführenden. Diese Form von Wissen wird in der Praxis vermittelt durch die Nachahmung von Handlungen – nicht von Vorbildern –, ohne die Stufe eines bewussten Diskurses erreichen zu müssen. Es erfolgt neben dem Tun, Zeigen und Nachmachen über das Erzählen und Berichten, über spezifische Praktiken des Erzählens, in denen Erfahrungen, Wahrnehmungen und Deutungen ausgetauscht werden. Dieses implizite Wissen ist nicht-formalisiertes Wissen und kaum irgendwo nachzulesen. Alltägliche Situationen, seien sie beruflicher oder privater Art, sind durch einen hohen Anteil dieses impliziten Wissens geprägt. Es gilt sowohl für kognitive als auch körperliche Fertigkeiten und entspricht dem Können – im Unterschied zum Wissen (Ryle 1987; Kemmerling 1990) .

• Darin enthalten sind Teile des anwendungsorientierten Wissens, des Wissens „Wie“, das sich durch konkrete Bedingungen und Materialien, kontinuierliche Praktiken, Aktivitäten und Anwendungen herstellt. Es zeichnet sich durch eine andauernde „Improvisation an die Gegebenheiten der Umwelt“ (Ingold) aus, ist somit prozesshaft und ein durch Partizipation charakterisierter Prozess. Der Wissenstransfer geschieht im praktischen Tun. Es erfolgt auch über eine explizite Einübung durch Zeigen, Vormachen und Nachahmen und wird wirksam durch die Beteiligung in Gemeinschaften, die diese Praktiken vollziehen, sogenannten communities of practice, so z. B. auch in der Polizei.

• Im Gegensatz dazu stellt das institutionalisierte Wissen das Wissen über das „Was“ in den Mittelpunkt. Diese Form des Wissens ist gekennzeichnet durch Faktenwissen (z. B. testen und explizieren/verifizieren und falsifizieren), durch Informationen und „gegebene Tatsachen“. Es erfolgt durch Verknüpfungen zu bereits gesichertem und damit „gültigem“ Wissen, dem common sense. Es ist ein repräsentatives Wissen, das u. a. durch Fachbücher, Richtlinien, Standards, Gesetze wirksam wird.

In einem ersten Überblick lässt sich hier aus der ethnografischen Forschung zusammenfassend darstellen, dass PolizeibeamtInnen je nach Bedarf (nach außen wie innen) auf vielfältige Wissensformen zurückgreifen:

1. „Struktur-Wissen“ (Wissen um strukturelle Abläufe/Prozesse), d. h.:a) um gegebene (Außen-)Strukturen im Quartier (Standorte, Abläufe,Lokalitäten),b) um gegebene (interne) Behördenstruktur und (vor-)strukturierteAbläufe, Hierarchien (bestimmte Abteilungen und Aufgaben);

2. „Vernetzungs-Wissen“ (Wissen um kommunikative Abläufe/Prozesse), d. h.: a) um persönliche (Außen-)Kontakte vor Ort, Kenntnisse vonPersonen und ihren Beziehungen, b) um (Arbeits-)Kontakte und persönliche (Arbeits-)Beziehungen, nach außen wie innen; 3. „Thematisches-Wissen“, d. h.: Wissen um Themenbereiche, thematische Zuständigkeit und Kompetenzen, Gesetze.

Das Wissen setzt sich zusammen aus den Erfahrungen (erleben und austauschen), den Geschichten, Erinnerungen (individuell/kollektiv) und Fakten, die man nachschaut, nachliest und zusammensetzt. So ist davon auszugehen, dass die Präventionsarbeit die Organisation Polizei auf Dauer verändert wird, verändern muss.

 

Prävention im „Dazwischen“

PräventionsbeamtInnen sind häufig eine Art „Schnittstelle“ nach außen, zu den vielfältigen zivilen Akteuren, die sie kennen und deren Anliegen sie wiederum in die Behörde zurücktransportieren, dort diskutieren oder für Veränderungen einstehen. Gleichzeitig vertreten sie gegenüber den zivilen Akteuren ihre Behörde und ihren Berufsstand. Sie sind also vielseitig gefragt, bewegen sich in unterschiedlichen Szenerien und sind somit wechselseitig Überbringer, Positionierer, Transformatoren. Dabei hängt die Durchsetzung/Stellung „ihres“ Themenfeldes und „ihrer“ thematischen Kompetenz, wie oben beschrieben, von vielfältigen Faktoren ab.

Polizeiliche PräventionsbeamtInnen und -teams betreiben lokale Wissens und Netzwerkarbeit und agieren in einem vielfältigen Raum des „Dazwischens“. Insoweit fungieren sie als Knotenpunkt zwischen Polizei und anderen gesellschaftlichen Akteuren, z. B. Beratungsstellen, Beiräten und Verbänden – nach außen als „Gesicht“ der Polizei, nach innen, innerhalb der Polizeiorganisation, als „Stimme“ der Zivilgesellschaft. Diese Wissensarbeit der Polizei ist dabei nicht von ihrem sich ständig wandelnden Gegenstand – der Nachbarschaft, der Schulkultur, der religiösen Konflikte, etc. – zu trennen (Jaschke 2010).

Das „lokale Wissen“ (Geertz 1983) der PräventionerInnen ist dabei nicht immer schon Organisationswissen: weder im Sinne einer Verfügbarkeit aus Sicht der polizeilichen Organisation, noch im Sinne der Anwendung von Programmen oder Formaten einer Wissensspeicherung. Dieser formell anders gefasste, d. h. kommunikativ prozesshafte Charakter von präventiver Arbeit bzw. von präventiven Wissensformen steht der organisationsinternen Steuerung zur Erfassung und Kontrolle präventiver Handlungen entgegen. Inwieweit die Präventionsarbeit an sich, die vielfach auch experimentell aufgestellt ist, sich einer solchen Steuerung entzieht oder nach anderen Formen verlangt, z. B. weg vom Fakten- hin zum Methodenwissen, soll hier zunächst offen bleiben. Deutlich geworden ist wohl, dass diese präventiven Arbeiten umfassender „die“ Organisation Polizei herausfordern und auch verändern.

Während um die behördeninterne Einbindung und die externen Durchführungen von Präventionsarbeiten immer noch oder immer wieder gerungen werden muss, stehen ihre Auswirkungen wohl außer Frage: Diese präventive, kommunikative Arbeit verändert durchaus die Beziehungen zwischen Polizei und BürgerInnen und innerhalb der Polizei, weil sie andere Arbeitsformen präferiert und implementiert. Im Rahmen unseres Workshops bieten sich an dieser Stelle sicherlich vier Fragen an, die nicht abschließend verstanden werden sollen, um sie zu diskutieren:

Welche Fallstricke beinhaltet diese Arbeit?Wie ist diese Arbeit perspektivisch weiter zu entwickeln?Wie verändert diese Arbeit die allgemeine Organisation Polizei?Was bedeutet diese Form der polizeilichen Arbeit gesellschaftspolitisch?

 

Literaturverzeichnis

• Breymann, Klaus (2007): Auf dem Weg in die gendarmisierte Gesellschaft. Sicherheit, neuer Paternalismus und soziale Arbeit als Mittel zum Zweck, in: Neue Kriminalpolitik, Baden-Baden, S. 82–86.

• Dewey, John (1998): Die Suche nach Gewißheit: eine Untersuchung des Verhältnisses von Erkenntnis und Handeln, Frankfurt am Main.

• Dewey, John (2004): Erfahrung, Erkenntnis und Wert, Frankfurt am Main.

• Dölling, Dieter (1993): Community policing, Holzkirchen/Obb.

• Foucault, Michel (1976): Überwachen und Strafen: die Geburt des Gefängnisses, Frankfurt am Main.

• Geertz, Clifford (1983): Local Knowledge: Further Essays in Interpretative Anthropolog, New York.

• Giger, Peter (2008): Die polizeiliche Prävention - eine Herausforderung für die Zukunft, in: Kriminalistik, Heidelberg, S. 191-196.

• Hirschauer, Stefan (2014): Un/Doing Differences. Die Kontingenz sozialer Zugehörigkeiten, in: Zeitschrift für Soziologie, Jg. 43, Heft 3, Stuttgart, S.170-191.

• Hirschauer, Stefan (1999): Die Praxis der Fremdheit und die Minimierung von Anwesenheit. Eine Fahrstuhlfahrt, in: Soziale Welt 50 (1999), Baden-Baden, S. 221 – 246.

• Hörning, Karl H. (2001): Experten des Alltags: die Wiederentdeckung des praktischen Wissens, Weilerswist.

• Hunold, Daniela; Klimke, Daniela; Behr, Rafael; Lautmann, Rüdiger (Hrsg./2010): Fremde als Ordnungshüter? Die Polizei in der Zuwanderungsgesellschaft Deutschland, Wiesbaden.

• Hunsicker, Ernst (2003): Kritische Reflektion der Kriminalprävention in Osnabrück, in: Die Kriminalprävention, Steinfurt, S. 51–59.

• Ingold, Tim (2011): Being Alive: Essays on Movement, Knowledge and Description, London.

• Ingold, Tim (2010): „Footprints Through the Weather-World: Walking, Breathing, Knowing“. In: Journal of the Royal Anthropological Institute, S. 121–139.

• Jacobsen, Astrid (2002): Die gesellschaftliche Wirklichkeit der Polizei. Eine empirische Untersuchung zur Rationalität polizeilichen Handelns, Diss. Universität Bielefeld.

• Jaschke, Hans-Gerd (2010): Knowledge–led Policing and Security: Developments in Police Universities and Colleges in the EU, in: Policing: A Journal of Policy and Practice (Bd. 4, Nr. 3), S. 302-309.

• Jung, Eva-Maria (2008): Wissen und Praxis. Zur aktuellen Debatte um den Wissensbegriff in der Erkenntnistheorie. Lebenswelt und Wissenschaft. XXI. Deutscher Kongress für Philosophie, Sektionsbeiträge: 1–11.

• Kemmerling, Andreas (1975) Gilbert Ryle: Wissen und Können, in von Speck, Josef (Hrsg.): Grundprobleme der großen Philosophen – Philosophie der Gegenwart III, Göttingen, S. 126–166.

• Klose, Alexander / Rottleuthner, Hubert (2008): Gesicherte Freiheit? In: PROKLA (Bd. 152), Berlin, S. 377–397.

• Knoblauch, Hubert (2010): Wissenssoziologie, Konstanz, 2. Aufl.

• Kober Marcus/Kohl Andreas/Wickenhäuser, Ruben (2012): Fundamente kommunaler Präventionsarbeit. Ein anwendungsorientiertes Handbuch, Frankfurt am Main.

• Kury, Helmut (2009): Präventionskonzepte, in: Lange et al.: Auf der Suche nach neuer Sicherheit, Wiesbaden. S.21-47.

• Lange, Hans-Jürgen / Ohly, Peter H. / Reichertz, Jo (Hrsg./2009): Auf der Suche nach neuer Sicherheit – Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden.

• Law, Lai-Chong (2000): Die Überwindung der Kluft zwischen Wissen und Handeln aus situativer Sicht, in: Mandl, Heinz (Hrsg.): Die Kluft zwischen Wissen und Handeln. Empirische und theoretische Lösungsansätze, Göttingen [u. a.], S. 253–287.

• Neidhardt, Klaus / Schröder, Detlef (2005): Kommunale Kriminalprävention, Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften, in: KommunalPraxis spezial, Köln, S. 62–65.

• Polanyi, Michael (1985) Implizites Wissen, Frankfurt am Main.

• Rapport, Nigel / Harris, Marc (2007) A Discussion Concerning Ways of Knowing. In Ways of Knowing. New Approaches in the Anthropology of Experience and Learning, in: Harris, Marc (Hrsg.), 306–330. New York, Oxford.

• Reichertz, Jo (Hrsg./2003): Hermeneutische Polizeiforschung, Opladen.

• ders. (1992): Polizei vor Ort – Studien zur empirischen Polizei, Stuttgart.

• ders. (1991): Aufklärungsarbeit – Kriminalpolizisten und Feldforscher bei der Arbeit, Stuttgart

• Reckwitz, Andreas (2000) Grundelemente einer Soziologie sozialer Praktiken. Eine sozialtheoretische Perspektive, Zeitschrift für Soziologie 32 (4), Bielefeld, S. 281–301.

• Rosa, Hartmut (2005): Beschleunigung – Die Veränderung der Zeitstrukturen in der Moderne, Frankfurt/Main.

• Ryle, Gilbert (1987): Der Begriff des Geistes. Universal-Bibliothek!; 8331, Stuttgart.

• Schmidt, Robert (2012): Soziologie der Praktiken: konzeptionelle Studien und empirische Analysen, 1. Aufl., Berlin.

• Trute, Hans-Heinrich (2003): Gefahr und Prävention in der Rechtsprechung zum Polizei- und Ordnungsrecht, in: Verwaltung (Bd. 36), S. 501–522.

• Ziercke, Jörg (2003): Kommunale Kriminalprävention, in: Kriminalistik, Heidelberg, S. 270–276.

 

Autorin

Christiane Howe ist Soziologin am Institut für Europäische Ethnologie der Humboldt Universität zu Berlin. Sie hat mehrere empirische, qualitative Forschungsprojekte und Gutachten zu Geschlechterverhältnissen, Migration und Raum, insbesondere mit Schwerpunkt Sexarbeit und Menschenhandel sowie zu Partizipation und Anti-Diskriminierungsgesetzen entwickelt und durchgeführt. Zurzeit arbeitet sie an der Humboldt Universität zu Berlin an einer ethnografischen Studie zur polizeilichen Kriminalprävention (CODISP).

Bürgerbeteiligung und Polizei. Chancen, Risiken und Grenzen einer Beteiligung. Weiterentwicklung einer Bürgerpolizei?!

Erstellt am 17.02.2017

In knapp zwei Wochen ist es soweit! Auf dem 5. Grünen Polizeikongress #GPK17 am 4. März in Berlin diskutieren wir mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-Radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Wer sich schonmal einlesen will, wird in der Dokumentation des 4. Grünen Polizeikongresses fündig. Wir veröffentlichen in den nächsten Tagen Beiträge aus "4. Grüner Polizeikongress: Polizeiarbeit ohne Generalverdacht - Die Dokumentation", wünschen viel Freude beim Lesen und freuen uns auf ein Wiedersehen beim 5. Grünen Polizeikongress #GPK17!

 

Bürgerbeteiligung und Polizei. Chancen, Risiken und Grenzen einer Beteiligung.

Weiterentwicklung einer Bürgerpolizei?!

 

Christian Hamm

 

I Einführung

Das Thema Bürgerbeteiligung gilt in der aktuellen gesellschaftlichen Diskussionals en vogue. Infolgedessen kann es sich kein politischer Mandatsträger,kein Verwaltungsmitarbeiter noch leisten, diese einflussreiche Ressource zuignorieren. Erfahrungswerte lassen den Schluss zu, dass Entscheidungsträgeraus Politik und Verwaltung ihre „Angst“ vor dem Austausch mit den Bürgernverloren haben. Vielmehr rückt der Nutzen einer Partizipation immer stärker inden Vordergrund (Nanz/Fritsche 2012, 9). Bürgerbeteiligung wird zunehmendals Instrument zur Stärkung der Zivilgesellschaft entdeckt. Sie wird nunmehrals Form kooperativer Demokratie gesehen, in der nicht gesetzlich vorgeschriebene,sondern freiwillige, am Dialog orientierte Verfahren Problemlösungenerarbeiten und in die Politikumsetzung einbringen (Bogumil 2002). Als Vorteile von Bürgerbeteiligung werden

• das Erlangen von Einblicken in die Bedürfnisse und Meinungen unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen,

• die Einbeziehung von Wissen der Menschen vor Ort,

• eine frühzeitige Feststellung von möglichen „Stolpersteinen“,

• die Möglichkeit der Integration widerstreitender Interessen im Rahmeneiner Konsensfindung,

• eine generelle Verbesserung der Kommunikation mit den Bürgern,

• die Entwicklung von gemeinsam getragenen Entscheidungen und

• im Endeffekt eine Stärkung des Vertrauensverhältnisses zwischenBürgern und Staat gesehen (Nanz/Fritsche 2012, 9).

Die deutsche Polizei hat Bürgerbeteiligung erst in den letzten Jahren als neue und intensivere Form von Bürgernähe erkannt. Die Entwicklung steht hier noch am Anfang. Die Polizeidienstvorschrift 100 (PDV 100) schreibt in denKapiteln „Grundlagen und Grundsätze“ sowie „Rolle und Selbstverständnis der Polizei“ fest, dass polizeiliches Handeln über die Bindung an Recht und Gesetzhinaus auch immer politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Rahmenbedingungenzu berücksichtigen hat. Dies hat Leitcharakter für polizeiliches Handeln und beschreibt klar, dass sich die Polizei als Teil der Gesellschaft und deren Rahmenbedingungen verstehen muss (Ständige Konferenz der Innenministerund -senatoren der Länder 2012, 11).Die Masterarbeit des Autors (Hamm 2014) ging der Frage nach, inwieweit Bürgerbeteiligung für die Polizei als staatliche und zudem mit dem Gewaltmonopol ausgestattete Organisation unverzichtbares Element ihrer professionellen Aufgabenwahrnehmung sein muss sowie mit welchen Instrumenten und in welcher Intensität diese umsetzbar sein könnte.

 

II. Demokratie als Basis für Bürgerbeteiligung

Demokratie bildet die notwendige Grundlage für eine Bürgerbeteiligung. Intotalitären Systemen beispielsweise stellt sich diese Frage schlicht nicht. Grundsätzlich werden zwei wesentliche Erwartungen an die Idee der repräsentativen Demokratie gestellt. Zum einen das prozedurale Versprechen der gleichen Teilhabe an politischen Prozessen und zum anderen das substantielle Versprechen einer Angleichung der sozialen Lebensverhältnisse, was als der „soziale Friede“ bekannt ist. Der Zusammenhang dieser Versprechen wurde maßgeblich von der Arbeiterbewegung ausgehandelt, die als Gegenleistung eine Absage an revolutionäre Gewalt formulierte (Jörke 2011, 16f). Demokratie definiert sich als eine „schwache“ Regierungsform, als ein Modell mit offenen Flanken sowie als reflexives und darum selbstkritisches Muster der politisch-sozialen Organisation (Nolte 2011, 8). Seit den 1960er Jahren hat sich die Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland fortlaufend selbst in Frage gestellt, neu erfunden und kreativ erweitert (ebd.). Die 1968er-Bewegung und die damit verbundenen Ereignisse in Form einer generationellen Revolte stellen einen Aushandlungsprozess im Verhältnis zwischen partizipatorischer Protestdemokratie und repräsentativer parlamentarischer Demokratie dar. Als Ergebnis dieses Prozesses kann eine Stärkung der Demokratie von unten attestiert werden (ebd., 9) .Die Verfestigung und Institutionalisierung der Protestdemokratie kann exemplarisch an der Partei Die Grünen nachvollzogen werden. Diese hat das Verständnis des demokratischen Bürgers, der nicht nur als „Wahlbürger“ fungiert, in das bestehende System eingebracht. Darüber hinaus hat sie die Mobilisierungsfähigkeit ihrer Bewegung gezielt eingesetzt, um hierdurch den Anspruch abzuleiten, die Legitimität repräsentativ getroffener Entscheidungen zu kontrollieren und gegebenenfalls zu revidieren. Die Zivilgesellschaft ist gestärkt aus dieser Entwicklung hervorgegangen und ist nun deutlich mehr als ein Rekrutierungsfeld für Repräsentanten der Parlamente bzw. gesellschaftlicher Vorhof der Politik (ebd.).

In der aktuellen Sicht auf unsere Demokratie existieren verschiedene Betrachtungsweisen. Es wird unter anderem ein Mangel an Offenheit und Bürgerbeteiligung attestiert (Süssmuth 2011, 3). Als generelles Problem wird hierbei gesehen, dass unsere Welt komplexer und die zu lösenden Probleme schwieriger geworden sind. Lösungen sind nicht oder noch nicht für alle Probleme existent (ebd.). Diese Wahrheit wird von der politischen Elite nicht offen kommuniziert. Dies führt zu enttäuschten Erwartungen der Bürger, insbesondere hinsichtlich Transparenz, Information und Kommunikation sowie zu wachsender Skepsis gegenüber der politischen Problemlösungsfähigkeit(ebd.). Zwei wesentliche Entwicklungen verstärken die genannten Effekte. Die Globalisierung mit zunehmender Mobilität und die daraus resultierende Individualisierung sowie die veränderte und beschleunigte Kommunikation im Zuge der Digitalisierung führen zu einer Entfremdung von Staat und Bürger (ebd.). Immer stärker ausgeprägte Partikularinteressen kollidieren mit dem staatlichen Fokus auf das Gemeinwohl. Der Vorrang der Schnelligkeit vor Gründlichkeit der Informationen läuft einer immer komplexer werdenden Welt entgegen. Lösungen können nicht auf Knopfdruck präsentiert werden. Glaubwürdigkeit und Ehrlichkeit der staatlichen Verantwortungsträger durch die Renaissance einer direkten, aufrichtigen und authentischen Kommunikationin Form einer bürgeraktivierenden Kommunikation könnten Vertrauen zurückgewinnen. Spezialwissen muss verständlich übersetzt und vermittelt werden. Die Bürger einer aufgeklärten Bildungs- und Informationsgesellschaft wollen Sachverhalte verstehen können. Das Bemühen, komplexe Dinge verständlich zu erklären und eine Kommunikation auf Augenhöhe könnten einer Entfremdung von Staat und Bürger entgegenwirken. Der sonst entstehende Eindruck einer elitären Führung erzeugt hingegen Protestpotenzial (ebd.).

In der aktuellen Diskussion wird zudem kritisch registriert, dass sich unsere Gesellschaft in die Phase einer Postdemokratie entwickelt. Tatsächliche politische Prozesse finden zunehmend in einer privatisierten Interaktionzwischen gewählten Regierungen und Eliten statt. Die Folge ist, dass statt einer Teilhabe der Bürger intransparente Verhandlungen geführt werden. Derdemokratische Prozess diene lediglich der Erzeugung von Massenloyalität und führe im Ergebnis zu einer „Schein-Demokratie“ (Jörke 2011, 13).

Eine weitere Entwicklung wird als problematisch angesehen. Die quantitative und qualitative Zunahme unkonventioneller Formen der Beteiligung in Formvon flexiblen Kanälen zivilgesellschaftlicher Teilhabe kann zwar unreflektiertals positives Zeichen einer lebendigen Demokratie gedeutet werden. Im Zuge einer differenzierteren Betrachtung muss allerdings festgestellt werden, dass bestimmte Ressourcen zur Teilnahme an partizipativen Verfahren notwendig sind. Als wesentliche Ressourcen können Zeit, rudimentäre Sachkenntnis, rhetorisch eFähigkeiten sowie ein selbstbewusstes Auftreten angeführt werden (Jörke 2011, 16). Hieraus ergibt sich in der Konsequenz, dass eine Dominanz der gut ausgebildeten Mittelschicht und damit verbunden ein Rückzug der „Unterschichten“ sowie bildungsfernen Schichten aus den Kanälen der politischen Beteiligung erfolgt. Die besondere Gefahr liegt darin, dass Opfer dieser Entwicklung die egalitären Kräfte der Gesellschaft sind und die Gruppe der „Ausgeschlossenen“ wächst. Eine Verletzung des Versprechens der sozialen Inklusion ist die Folge, mit noch nicht absehbaren Konsequenzen für unsere Gesellschaft und den bereits beschriebenen „sozialen Frieden“ (ebd., 16). Es gilt daher, Formen der Mobilisierung zu entwickeln, die all diejenigen einzubeziehen versucht, die bislang von Beteiligung ausgeschlossen waren, um eine Erosion der Demokratie zu verhindern (Nolte 2011, 7).

In der Literatur werden verschiedene Lösungsansätze zu einer Weiterentwicklung unserer Demokratie und Abwehr der beschriebenen Gefahren diskutiert. So vertritt Nolte die Auffassung, dass eine multiple Demokratie als komplexes Gefüge verschiedener Handlungsformen und institutioneller Arrangements, die bestehende repräsentative Demokratie erweitern solle (ebd.,11). Es wird zunehmend ein Trend zu einer sog. „monitory democracy“ gesehen. Diese wird als Erweiterung der repräsentativen Demokratie durch die permanente Beobachtung und Kontrolle der Zivilgesellschaft gesehen, auch wenn dies in unserer Verfassung so nicht vorgesehen ist. Problem hierbei ist die bereits im Diskurs zur Postdemokratie angerissene Zutrittsschwelle zu Beteiligungsprozessen der Zivilgesellschaft. Es bleibt fraglich, inwieweit die Beobachtung und Kontrolle nicht nur von einigen wenigen und vor allem mit welchen eigenen Interessen wahrgenommen wird (ebd.). Es bleibt festzuhalten, dass unsere Demokratie einer ständigen Fortentwicklung bedarf und es fortlaufend Aushandlungsprozesse geben wird und geben muss, um mit den maßgeblichen gesellschaftlichen Veränderungen Schritt zu halten. Die hier festgestellten Lösungsansätze zur Abwendung der beschriebenen Gefahren sind zwar im Ursprung an die politische Elite gerichtet, können allerdings analog auf den Umgang der Polizei mit den Bürgern übertragen werden.

 

III. Bürgerbeteiligung

Der Begriff Bürgerbeteiligung wird hier gemäß der in der Politikwissenschaft verbreiteten Definition von Kaase genutzt. Hiernach handelt es sich um die Bezeichnung von Handlungen und Verhaltensweisen, die Bürger freiwillig und mit dem Ziel verfolgen, Entscheidungen auf den verschiedenen Ebenen des politisch-administrativen Systems zu beeinflussen (Kaase 2003). Neben den klassischen Beteiligungsmechanismen der direkten Demokratie ist seit den Neunzigerjahren eine zunehmende Verbreitung innovativer Beteiligungsformen zu beobachten (Nanz/Fritsche 2012, 10). Ziel dieser ist es, neben der Modernisierung der Verwaltungsstrukturen und der Verbesserung von öffentlichen Leistungen, eine Wiederbelebung lokaler oder regionaler Gemeinschaften sowie eine Stärkung demokratischer Prinzipien zu erreichen. Es geht um die Erhaltung und Rückgewinnung politischer Handlungsspielräume sowie die Schaffung neuer Orte und Instrumente deliberativer Mitbestimmung (ebd.). Auf diese Art und Weise sollen Bürger, zivilgesellschaftliche Akteure und Entscheidungsträger bereits frühzeitig im politischen Prozess zusammengebracht werden (ebd., 11). Hierbei steht der Austausch von Argumenten mit dem Ziel einer partnerschaftlichen Willensbildung und im Idealfall einer anschließenden konsensualen Entscheidungsfindung im Fokus (ebd.). Bürgerbeteiligung soll und kann existierende Modelle repräsentativer Demokratie nicht ersetzen, vielmehr geht es um eine sinnvolle und konstruktive Ergänzung (ebd., 12). Eine wahrhaftige Bürgerbeteiligung setzt voraus, dass politische Mandatsträger sich von einer reinen „Top-Down-Politik“ verabschieden und die Bereitschaft für einen souveränen Umgang mit einem offenen Austausch und Mitwirkungsprozess aufbringen (ebd., 13).

 

IV. Die Rolle der Polizei in unserer Gesellschaft

Dieses Kapitel soll aufbauend auf den Erkenntnissen zu Demokratie und Bürgerbeteiligung den Brückenschlag zur Polizei herstellen und deren aktuelle Rolle in der Gesellschaft anhand eines historischen Exkurses sowie blitzlichtartig betrachteter Spannungsfelder einordnen. Als Grundlage dienen die von Behrendes veröffentlichten Orientierungspunkte für eine „Bürger(rechts)polizei“. Behrendes verortet die Polizei entgegen der ursprünglichen Bedeutung des staatlichen Gewaltmonopols als Schutzinstanz für die Bürger vor der Willkür Dritter (Behrendes 2013, 112). Der Begriff „Bürgerpolizei“ ist nicht allgemeingültig definiert. Es lassen sich allerdings zwei konträre Sichtweisen auf den zunehmend bürgerorientierten Kurs der deutschen Polizei feststellen. Die Befürworter einer bürgernahen Polizeiarbeit sehen eine transparente, den Bürgerinteressen zugewandte Polizei,welche die Bürger umfassend informiert und ihnen Gehör schenkt sowie sich als kommunalen Netzwerker versteht. Kritiker sehen hierin eine „Polizei light“, die auf „Schmusekurs“ geht und die Rolle als Exponent des staatlichen Gewaltmonopols nicht bzw. nicht mehr hinreichend wahrnimmt (ebd.).

 

1. Polizeiliches Geschichtsbewusstsein

Die vom Frankfurter Staatsrechtler Denninger im Jahr 1968 formulierte Frage „Aufgeklärter Absolutismus, konstitutionelle Monarchie, bürgerliche Republik, totalitäre Diktatur, demokratisch-sozialer Rechtsstaat, aber immer ein und dieselbe Polizei?“ (Denninger 1968, 12) bringt die Problematik der deutschen Polizeigeschichtedes 20. Jahrhunderts auf den Punkt. Verbindende Legitimation für alle diese Metamorphosen in der deutschen Polizeigeschichte des 20. Jahrhunderts warstets die jeweilige Pflichterfüllung für den Staat. Es handelte sich somit um ein auf das Gehorsamsprinzip reduziertes Rollen- und Selbstverständnis als „Staatsdiener“, unabhängig von der jeweilig gültigen Staatsverfassung und Verfassungswirklichkeit. Diese Einstellung half den Polizeibeamten bei der Anpassungsfähigkeit an das jeweils gültige System und entsprach zudem derRollenwahrnehmung und -erwartung von außen (Behrendes 2013, 114). Ein Wandel trat erst im Zuge der generationellen Revolte der „68er-Bewegung“ ein. Bisherige militärisch geprägte Handlungsmuster der Polizei und deren Führung verfehlten zunehmend ihre Wirkung gegenüber den auftretenden Massenprotesten mündiger Bürger. Es kam somit auch innerhalb der Polizei zunehmend zu einem selbstkritischen Hinterfragen des Berufsbilds. Es ging darum, nicht mehr bloß auftragsgemäß, sondern aus Überzeugung zuhandeln und sich von innen heraus zur freiheitlich demokratischen Lebensformzu bekennen und für sie einzutreten. Hieraus entwickelte sich ein nicht mehr in erster Linie formell-funktionales, sondern materiell-werteorientiertes Berufsverständnis. Das aktive Eintreten für die freiheitlich demokratische Grundordnung, das Remonstrationsrecht und -pflicht sowie das persönliche Gewissen als letzte Gegeninstanz zum klassischem Befehl und Gehorsam stellen auch heute noch die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für das Berufsbeamtentum dar (ebd., 114–115). Behrendes bemerkt aber auch kritisch, inwieweit das tatsächliche Handeln nach diesen Grundsätzen ausgestaltet ist oder ob es nicht auch zu einem Rückzug hinter hierarchische Entscheidungen kommt, anstatt zu remonstrieren. Ebenso kritisch werden die besonderen Bedingungen von polizeilichen Gruppenkulturen und ihrem jeweiligen Selbstverständnis, Ritualen und Abschottungstendenzen vor dem Hintergrund der historischen Erfahrungen gesehen. Eine Entindividualisierung im Sinne einer symbiotischen Anbindungan eine Organisationseinheit führt zu einer Übernahme der formellen sowieinformellen Wertesysteme der Gruppe bis hin zu einer Ablösung der individuellen moralischen Instanzen durch die kollektiven Vorstellungen und Rechtfertigungsmuster der Organisation. Auf diesem Nährboden entwickelt sichdas Selbstbild einer abgeschlossenen Organisation, welches auch heute noch strukturbedingt bei Organisationseinheiten mit „Legionärsdasein“ als Unterstützungskräfte wechselnder Behörden zu einer starken Binnenkohäsion führen.Gegenmittel ist eine „gesellschaftliche Durchlüftung“ der Polizei, die im Zuge von Ausbildungsreformen, der Öffnung des Polizeidienstes für Frauen sowie in einer verstärkten Einstellung von Personen mit Migrationshintergrund stattgefunden hat und weiterhin stattfinden sollte, um solchen Tendenzen entgegenzuwirken (ebd., 115). Darüber hinaus gilt es, die Spannungsfelder Gehorsam und Loyalität vs. persönliche Verantwortung sowie negativer Korpsgeist vs. positiver Teamgeist in die Ausbildung zu integrieren und aufentsprechende Gefahren und Lehren der Geschichte hinzuweisen (ebd., 116).

 

2. Primat der Politik

Politik wird im Rechtsstaat dadurch verbindlich, dass sie in Recht transformiert wird. Dies erfolgt beispielsweise durch Gesetze oder Verordnungen. Die PDV100 als rechtsverbindliche Dienstvorschrift schlägt den Bogen zu außerrechtlichen politischen Leitlinien und verordnet deren Befolgung als Rollen- undSelbstverständnis der Polizei. Hiernach sind als Folge des Primats der Politiker füllbare politische Leitlinien erforderlich (Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder 2012, 11). Dem gegenüber steht Art. 20 Abs.2 Grundgesetz, wonach die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Recht und Gesetz gebunden sind (Behrendes 2013, 116). Es ergibt sich ein Spannungsfeld, welches bereits im Jahr 1988 von Hans Lisken, dem damaligen Düsseldorfer Polizeipräsidenten, benannt wurde und das Remonstrationsrecht und die Lebenszeitanstellung der Beamten nicht als Alimentationszugabe, sondern als Basis für den Widerstand zu Gunsten des Rechts beschrieben hat. Hiernach handelt es sich um eine Operationalisierung des Gebots der Verfassungstreue, deren Erfolg vom Mut und der Ausdauer der Polizeibeamten abhängt (Lisken 1988, 334). In diesem Zusammenhang ist es von Bedeutung, zwischen politischer und professioneller Polizeiführung zu unterscheiden. Die politische Polizeiführung ist erster Ansprechpartner des Parlaments und trifft die Entscheidungen über die Rahmenbedingungen der Polizei, insbesondere hinsichtlich personeller und materieller Ausstattung, und übt die Kontrolle über die professionelle Polizeiführung aus. Kritisch betrachtet stellt sich die Frage, inwieweit die professionelle Polizeiführung lediglich auf interne Beratung und den Vollzug von Aufträgen reduziert ist oder ob sie auch eine eigenständige Rolle wahrnimmt. In der Öffentlichkeit wird diese eigenständige Rolle nicht oder nur schemenhaft wahrgenommen, da sich zu polizeipolitischen Themendie am besten ausgebildeten und über weit reichende Erfahrungen verfügenden Vertreter der professionellen Polizeiführung nur intern äußern. Sie treten bestenfalls als fachkundige Beisitzer in Pressekonferenzen oder als weisungsabhängige Multiplikatoren der jeweils politischen Verantwortungsträger auf. Stattdessen übernehmen die polizeilichen Berufsvertretungen die Rolle als „Sprachrohr“ für die Polizei und bilden in Folge des vorgenannten Vakuums eine eigenständige Expertenrolle, die von den Medien dankbar angenommen wird (Behrendes 2013, 117). Die PDV 100 schreibt vor, dass gesellschaftliche Probleme mit politischen Mitteln und nicht mit polizeilichen Mitteln zu lösen sind (Ständige Konferenzder Innenminister und -senatoren der Länder 2012, 11). Der kritische Betrachter stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, wer sich einer möglichen (partei-)politischen Instrumentalisierung der Polizei entgegenstellt – eher die politische oder die professionelle Polizeiführung? Die dargestellte Argumentationslinie lässt den Schluss zu, dass die professionelle Polizeiführung im Konfliktfall das Primat des Rechts gegenüber dem außerrechtlichen Primat der (Partei-) Politik verteidigen muss (Behrendes 2013, 117). Im Ergebnis erscheint es sinnvoll, den Verantwortungsbereich zwischen politische rund professioneller Polizeiführung klarer zu justieren. Die politische Polizeiführung sollte die Verantwortung für die Bereitstellung von Ressourcen und Gestaltung der Rahmenbedingungen sowie die Kontrolle der Polizei übernehmen. Der professionellen Polizeiführung sollte hingegen die Verantwortung für polizeiliches Handeln und Nichthandeln sowie deren Erläuterung, auch gerade in der Öffentlichkeit, überlassen werden (ebd., 118).

 

3. Umgang mit politischem Protest

Der polizeiliche Umgang mit politischem Protest wird in der Literatur als „Lackmustest“ für die Bestimmung des Standorts der Polizei zwischen den Polen Staats- und Bürger(rechts)orientierung beschrieben (Winter 2000, 204). Problematische Lagen sind insbesondere Einsätze mit hohem gesellschaftlichem Konfliktpotential, wie beispielsweise Castor-Transporte, die Einsätze anlässlich von Protesten gegen das Bahnprojekt „Stuttgart 21“ sowie die klassischen Versammlungslagen „Rechts-Links“. In solchen Einsätzen steht die Polizei im Spannungsfeld, einerseits staatliche Entscheidungen gegen Bürgerprotest durchsetzen zu müssen und andererseits den Bürgerprotest gegendiese staatlichen Entscheidungen im Sinne der verfassungsmäßig garantierten Versammlungsfreiheit zu gewährleisten. Eine zusätzliche Problematik tritt auf, wenn die Einsatzbewältigung und -philosophie in Form von Leitlinien des Polizeiführers einer politischen Einflussnahme oder schwächer formuliert, einer politischen Erwartungshaltung, ausgesetzt sind (Behrendes 2013, 119). Der Parlamentarische Untersuchungsausschuss des Baden-Württembergische nLandtags zur Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten untersuchte eine mögliche Einflussnahme bzw. von der Politik formulierte Erwartungshaltung an die Polizei. In einer Protokollnotiz wurde festgehalten, „MP [Ministerpräsident] erwartet offensives Vorgehen gegen Baumbesetzer“ (Landtag von Baden-Württemberg 2011, 399), darüber hinaus wurde eine politische Einflussnahme auf leitende Polizeibeamte anlässlich einer vom Ministerpräsidenten anberaumten Besprechung am Vortag des Einsatzes diskutiert und je nach parteipolitischer Ausrichtung der Mitglieder bewertet. Im Ergebnis wurde eine politische Erwartungshaltung, die abgeschwächt einer politischen Einflussnahme gleichkomme, nicht festgestellt (ebd., 400). Trotzdem spiegelt dieses Beispiel die problematische Situation der Polizei im vorgenannten Spannungsfeldsehr gut wider. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Polizei zunehmend versucht, eine deeskalierende und Konflikt moderierende Rolle zu finden, die in weiten Teilen der Öffentlichkeit Anerkennung findet. Aus obigen Ausführungen wird deutlich, dass es wichtig ist, dass die Polizei gegenüber der Politik und der Gesellschaft ihre Rolle als neutrale Beschützerin der Versammlungsfreiheit im Rahmen der Gesetze, unabhängig von den dabei geäußerten politischen Inhalten und Gesinnungen der Teilnehmer, stärker verdeutlicht und offensiver kommuniziert (Behrendes 2013, 122).

 

4. Umgang mit Bevölkerung und Gesellschaft

Für die meisten Menschen sind die Alltagserfahrungen mit ihrer örtlichen Polizei entscheidend für die Wahrnehmung und Bewertung von Polizei, auch wenn Großlagen in der öffentlichen Wahrnehmung besondere Beachtung finden (ebd., 123). Die PDV 100 gibt dazu im Abschnitt zu „Rolle und Selbstverständnis der Polizei“ vor, dass sich die Polizei auch am Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu orientieren hat und ihre Schwerpunktbildung daran ausrichten soll (Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder 2012, 11). Diese Vorgabe bedarf einer kritischen Beleuchtung, da nahezu jede einschlägige Untersuchung belegt, dass das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zumeist nicht mit der objektiven Sicherheitslage übereinstimmt. Es besteht eine Abhängigkeit der subjektiven Wahrnehmung vom Bildungsstand der Befragten, dem jeweiligen Wohnumfeld und der Mediennutzung. In der Folge ergibt sich ein scheinbarer Zielkonflikt zwischen Orientierung an der objektiven Sicherheitslage und dem subjektiven Sicherheitsgefühl der Bürger (Behrendes 2013,124). In der Literatur wird dieser Konflikt wie folgt aufgelöst. Nach Waechterdarf die Exekutive irrationale Ängste nicht zum Verteilungskriterium machen, da es sich hierbei um ein unsachliches Differenzierungsmerkmal handelt (Waechter 1999, 813). Zudem wird, selbst bei Vorlage eines empirisch validen Befunds, im Ergebnis immer nur das Sicherheitsgefühl der „Mehrheitsgesellschaft“ erhoben. Hieraus ergibt sich in der Folge, dass bestimmte Anforderungen an Minderheiten der Gesellschaft artikuliert werden, da die „Mehrheitsgesellschaft“ Ängste vor Randgruppen formuliert. Im Umkehrschluss würde eine Befriedigung des Sicherheitsgefühls der „Mehrheitsgesellschaft“ häufig zu Grundrechtseingriffen bei den als störend empfundenen sozialen Randgruppen (Minderheiten) führen. Es ergibt sich die Gefahr einer Instrumentalisierung der Polizei und ein gefährlicher Trend zu einer politisch vorgegebenen strategischen Ausrichtung der Polizeiarbeit an subjektiven Kriterien (Behrendes 2013, 126). Trotz der vorliegend nachvollziehbaren Aspekte sollte die Polizeiführung nicht aus dem Blick verlieren, dass innere Sicherheit von dem Engagement der Bürger und der lokalen Nachbarschaft abhängt, denn dort, wo soziale Kontrolle und das soziale Engagement hoch sind, wird eine Form von „Collective Efficacy“ erreicht, die besser als jede staatliche Kontrolle dafür sorgt, dass sich die Bürger sicher fühlen und auch weitestgehend sicher sind. Dies wurde durch kriminologische Forschungen der letzten Jahre mehrfach belegt. Dieses Engagement gilt es von Seiten der Polizei zu fördern (Feltes 2009, 106). Ein sachorientierter Lösungsansatz könnte in der Abkehr von politisch-populistisch geprägten Kampagnen liegen. Stattdessen sollte auf eine auf Dauer und Nachhaltigkeit angelegte Netzwerkarbeit mit den kommunalen Partnern und auf eine sozialraumorientierte Organisationsstruktur gesetzt werden, um zur Stabilisierung und Fortentwicklung einer auf Vertrauensbildung ausgerichteten Bürger(rechts)polizei beizutragen (Behrendes 2013, 127). Es gilt, hierbei die Akzeptanz von Sozialarbeitern und Pädagogen als strategisch wichtigen Partnern zu gewinnen. Hierzu sollte sich ein zunehmend stärkeres Selbstverständnis als „Schutzmann“, statt dem Selbstverständnis eines „Crimefighters“ durchsetzen (Behr 2010, 64). Das bedeutet, dass die Polizei Prävention, Repression und Opferschutz als integrierten Gesamtauftrag verstehen und leben muss (Frevel 2012, 37). Eine symbolträchtige vertrauensbildende Maßnahme könnte in diesem Zusammenhang die kontrovers diskutierte individuelle Kennzeichnung von uniformierten Polizeibeamten darstellen. Es sollte von einer professionellen Selbstverständlichkeit geprägt sein, dass der eigenverantwortlich handelnde, selbstbewusste Polizeibeamte den Bürgernals individuell ansprechbarer Mensch in Uniform gegenüber tritt und nichtals anonymer Uniformträger (Behrendes 2013, 128). Im Ergebnis muss die Polizei verdeutlichen, dass ihre Bürger(rechts)orientierun galle Bevölkerungsgruppen umfasst, und dass sie sich im Konfliktfall auch als Anwalt für die Grundrechte von Minderheiten gegenüber der kommunalen „Mehrheitsgesellschaft“ versteht. Zudem muss die Polizei in sicherheitsrelevanten Fragen Position beziehen, insbesondere wenn gesellschaftliche Probleme statt mit politischen durch polizeiliche Mittel gelöst werdensollen (ebd.).

 

5. Polizeiliche Fehlerkultur und externe Kontrolle

Das staatliche Gewaltmonopol verfolgt den Grundgedanken, den Rechtsfrieden unter den Menschen durch eine konsolidierte Staatsgewalt herzustellen sowie den Schutz der Bürger vor Übergriffen anderer sicherzustellen, um ein angstfreies gesellschaftliches Sozialleben führen zu können. Kritisch zu betrachten ist, dass das Gewaltmonopol durch nichts mehr diskreditiert wird, als durch den Missbrauch der abgeleiteten und zweckgebundenen Macht (Behrendes 2003, 158). Obwohl auch andere Behörden eine Gewaltlizenz besitzen, exemplarisch sind Sozial-, Ausländer- und Ordnungsämter sowie Justizbehörden anzuführen, steht die Polizei im besonderen Fokus der Öffentlichkeit. Dies liegt daran, dass die Polizei bei sog. „adhoc-Maßnahmen“ in Grundrechte eingreift, gegen die in der Regel kein sofortiger vorbeugender Rechtsschutz erlangt werden kann und diese Eingriffe im sozialen Nahraum oder im öffentlichen Raum stattfinden. Im sozialen Nahraum resultiert hieraus ein Eindringen in die Privats- oder gar Intimsphäre, in der Öffentlichkeit kann eine Diskriminierungswirkung sowie resultierende Scham die besondere Intensität des Eingriffshandelns kennzeichnen (ebd., 159). Hieraus ergibt sich, dass Polizeibeamte, die vom Staat und der Gesellschaftmit weitreichenden Eingriffsbefugnissen ausgestattet worden sind, es als selbstverständlich erachten müssen, bei der Ausübung ihrer Tätigkeit auch von außen möglichst umfassend kontrolliert zu werden. Eine funktionierende Kontrolle ist Pflicht der Gesellschaft, da die von ihr abgeleitete Staatsgewalt nicht als „Persilschein“ vergeben werden darf. Kontrolle in ihrer idealtypische nForm ist zunächst wertfrei und somit rein funktional anzusehen. Als Ergebnis kommen somit Lob, verbunden mit einem Vertrauensgewinn, undTadel, verbunden mit einem Vertrauensverlust, in Betracht. Nicht-Kontrolle ist auch immer eine Nicht-Achtung der Redlichen (ebd., 189).

 

V. Abschließende Betrachtung (Hamm 2014)

1. Bürgerbeteiligung als Chance

Bürgerbeteiligung bietet die Chance, eine ernsthaft gelebte Volkssouveränität in demokratischen Prozessen abzubilden. Es greift hierbei das prozedurale Versprechender gleichen Teilhabe an politischen Prozessen. Eine sich ständig weiterentwickelnde Demokratie stellt einen Aushandlungsprozess im Verhältnis zwischen partizipatorischer Protestdemokratie und repräsentativ parlamentarischer Demokratie dar, welcher durch Bürgerbeteiligung gestaltet werden kann. Dies bietet die Chance direkter, aufrichtiger und authentischer Kommunikation zwischen Polizei und Bürger und daraus resultierend einen Legitimations-, Akzeptanz- und Vertrauensgewinn. Es gilt im Zuge einer Strategie der „ausgestreckten Hand“, allein diese Kommunikation einzubeziehen, insbesondere auch schwierige polizeikritische Gruppen, bildungsferne Schichten und Randgruppen der Gesellschaft. Zudem fordert eine aufgeklärte Bildungsgesellschaft eine verständlich erklärende Polizei, um Sachverhalte verstehen und nachvollziehen zu können.

Eine frühzeitige freiwillig angebotene Einbeziehung im Sinne von Information und Konsultation bietet grundsätzlich die Chance auf eine partnerschaftliche Willensbildung und im Idealfall auch die Chance auf eine konsensuale Entscheidungsfindung. Diese Ansätze bieten für die Organisation Polizei die Chance einer internen Weiterentwicklung des materiell-werteorientierten Berufsbilds. Hierzu gehören der überzeugte Eintritt für die freiheitlich demokratische Grundordnung sowie die persönliche Verantwortungsübernahme. Weiterhin kann ein Austausch mit den Bürgern zu einer „gesellschaftlichen Durchlüftung“ der Organisation beitragen und immer noch vorhandenen Abschottungstendenzen entgegenwirken.

Eine auf Dialog ausgerichtete Polizei wird sich noch stärker auf gesellschaftlichem Parkett bewegen und im Zuge einer kooperativen Netzwerkarbeit zunehmend selbst zum Akteur in gesellschaftlichen Feldern werden. Dies bietet die Chance, im Rahmen der polizeilichen Expertise eine eigenständigeRolle zu entwickeln und sich von der (Partei-)Politik zu emanzipieren. Die professionelle Polizeiführung erhielte so die Möglichkeit, ihre Expertise auch öffentlich zu kommunizieren und die entsprechende Verantwortung fürpolizeiliches Handeln bzw. Nichthandeln zu übernehmen. Im Ergebnis könnten Handlungsspielräume entstehen, die zugunsten des Primats des Rechts vor dem Primat der (Partei-)Politik lokale Problemlösungen ermöglichen. Der Polizei als staatlicher Organisation kommt hierbei ihre kommunalpolitische Unabhängigkeit entgegen.

Eine sich klar zu polizeilichen Themen öffentlich positionierende Polizei könnte den Ausbau ihrer deeskalierenden und Konflikt moderierenden Rolle als neutrale Instanz authentisch und glaubwürdig gegenüber der Öffentlichkeit kommunizieren. Hierzu bietet u. a. das Internet die Chance, auf unterschiedlichen Wegen in einen proaktiven Austausch mit den Bürgern zu gelangen und auch schwierige Zielgruppen zu erreichen sowie die Kontrolle in einer digitalen Informationsgesellschaft zurückzugewinnen.

Die Partizipation bietet die Chance die demokratische Kontrolle im Sinne einer wertfreien rein funktionalen Kontrolle für die Polizei zu „entdecken“. Bislang reagiert die Organisation meist reflexartig mit Rechtfertigung und Abschottung, indem sie dem „Prinzip der Fehlerfreiheit“ folgt. Die Anerkennung dieser Bringschuld als Exponent des Gewaltmonopols und dass dieses nichtals „Persilschein“ vergeben wurde, gilt es zu verinnerlichen und Rückmeldung aktiv durch ein zu installierendes Feedbacksystem, beispielsweise in Formeiner strukturellen Bürgerbefragung, einzufordern. Dies muss, insbesonderevon den Führungskräften (auch der mittleren Ebene) vorgelebt und in die Organisationgetragen sowie bereits mit Ausbildungsbeginn vermittelt werden.In einem weiteren Schritt sollte eine unabhängige und neutrale Instanz alsintermediärer Mittler installiert werden, um den besonderen Arbeitsbedingungenin exklusiven gesellschaftlichen Bereichen Rechnung zu tragen undzugleich diese schwierige und verantwortungsvolle Aufgabe entsprechendwertzuschätzen.

Eine „personifizierte Bürgernähe“ bietet die Möglichkeit, an der Gestaltung desgesellschaftlichen Miteinanders aktiv mitzuwirken. Die persönlichen Kompetenzender Polizeibeamten sind dabei neu zu justieren und zusätzlicheAngebote zu forcieren. Eine authentische Kommunikation, getragen von denGrundelementen der Krisenintervention, Empathie, Akzeptanz und Kongruenz,führt dazu, dass die Polizei „das Ohr näher an den Menschen hat“. ZurUnterstützung dieser Aufgabe könnte das Element der Supervision für einen„helfenden Beruf“ wie die Polizei hilfreich sein.

 

2. Risiken einer Bürgerbeteiligung

Risiken ergeben sich bereits aus den grundsätzlichen Erwartungen an die Demokratie und einer eventuellen Enttäuschung dieser. Eine Verletzung des prozeduralen Versprechens der gleichen Teilhabe an politischen Prozessen durch Zugangsschwellen sowie eine Verletzung des substantiellen Versprechens der Angleichung der sozialen Lebensverhältnisse könnten die vorbehaltlose Anerkennung unserer Demokratie sowie den „sozialen Frieden“ innerhalb unserer Gesellschaft gefährden. Ein Rückzug von gesellschaftlichen Randgruppen sowie bildungsfernen Schichten aus partizipativen Vorgängen führt zu einer Schwächung der egalitären Kräfte, mit dem Ergebnis, dass die Gruppe der „Ausgeschlossenen“ wächst und es zu einer Erosion der Demokratie kommen kann. Es entsteht die Gefahr, dass sich eine Oligarchie herausbildet.Hier ist die Gefahr einer Vertiefung der sozialen Ungleichheit dadurch zuverhindern, dass allen Bürgern Zugang zur Teilhabe eröffnet wird und Partikularinteressenvon Beginn an mit dem Allgemeinwohl kontrastiert werden.Ein weiteres Risiko liegt darin, sich dem allgemeinen Trend des Vorrangs derSchnelligkeit vor Gründlichkeit von Informationen zu ergeben. Die Komplexitätder gesellschaftlichen und globalen Zusammenhänge erfordert eine seriöseBewertung von Prozessen und eine verständliche Erklärung dieser fürLaien zumeist schwer zu verstehenden Zusammenhänge. Erfolgt dies nicht,kann der Eindruck einer elitären Führung entstehen, wobei diese „Top-Down-Kommunikation“ Protestpotential erzeugt.Eine nicht ernst gemeinte Partizipation, in der ein demokratischer Prozesslediglich zur Erzeugung von Massenloyalität missbraucht wird, führt zu einer„Schein-Demokratie“ und im Ergebnis zu Politik- und Staatsverdrossenheit.Es gilt weiterhin das von Kritikern gezeichnete Bild einer „Polizei light“, dieausschließlich auf „Schmusekurs“ geht, zu korrigieren. Die Rolle der Polizei alsExponent des staatlichen Gewaltmonopols gilt es von der professionellenPolizeiführung klar herauszustellen und sich von der von den Berufsvertretungenpostulierten „Opferrolle“ zu verabschieden. Der kommunikative undkooperative Ansatz einer Beteiligung ist kein Widerspruch hierzu. Die Ausübungvon Gewalt als „ultima ratio“ gilt es allerdings zu enttabuisieren.Ein von allen Experten befürchtetes Risiko ist eine mögliche Instrumentalisierungder Polizei durch unreflektierte Übernahme von partizipatorischenEinflüssen. Denkbar erscheinen hier insbesondere Einflussnahmen durch Parteipolitik,politische Polizeiführer, politische und öffentliche Erwartungshaltungender Mehrheitsvertreter. Besonders problematisch werden diese Versucheeiner Einflussnahme in Fällen, in denen gesellschaftliche Probleme mitpolizeilichen Mitteln gelöst werden sollen und es zu Grundrechtseingriffengegenüber Minderheiten oder gesellschaftlichen Randgruppen kommt. Hier gilt es, dass die professionelle Polizeiführung und auch jeder einzelne Polizeibeamteselbstbewusst die vom Gesetzgeber bestimmte Rolle der Polizeibehauptet und sich nicht selbst zum Konfliktbeteiligten machen lässt. DiePolizei hat dabei eine moderierende und neutrale Rolle zu übernehmen, dievon der erforderlichen Angemessenheit im Einzelfall getragen ist.Ähnliches gilt für subjektive Einflüsse, wie etwa das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung.Selbstverständlich hat die Polizei Ängste der Bevölkerung ernst zunehmen, allerdings bedarf es einer Spiegelung subjektiv empfundener Ängstemit den Fakten, um im Ergebnis eine sachgerechte Ressourcenverteilungnach pflichtgemäßem Ermessen zu gewährleisten. Hierbei ist zu verdeutlichen,dass die Polizei nicht die Polizei der Mehrheitsgesellschaft ist, sondernfür die gesamte Bevölkerung da ist und sich ihre Rolle ausschließlich vomRecht ableitet.

Auf die Organisation Polizei bezogen liegt ein wesentliches Risiko in Beteiligungsverfahren,wenn die Mitarbeiter nicht „mitgenommen“ werden. Dieskann zu Widerständen innerhalb der Organisation führen und historisch gewachseneAbschottungsreflexe neu beleben. Es gilt, im Sinne des Change-Management-Ansatzes ein transparentes Vorgehen und eine Beteiligung derMitarbeiter spiegelbildlich in der eigenen Organisation abzubilden. Darüberhinaus gilt es, zu verinnerlichen, dass eine stärker auf Dialog ausgerichteteund selbstbewusste Polizei auch intern Mitarbeiter herausbildet, die „zum Widerspruchertüchtigt“ werden. Dies wäre von der Führungsebene nicht nur zuakzeptieren, sondern auch zu wollen.

 

3. Grenzen einer Beteiligung von Bürgern

Grenzen für eine Beteiligung der Bürger lassen sich bereits aus unserem Demokratieverständnis ableiten. Der nicht akzeptierte Rückgriff auf Gewalt außerhalb des staatlichen Gewaltmonopols sowie der Ausschluss von gesellschaftlichen Gruppen stellen eine klare Grenze dar. Zudem schreibt die im Grundgesetz verankerte Staatsform der Bundesrepublik Deutschland als repräsentative und nicht direkte Demokratie eine verfassungsmäßige Grenze fest. Eine weitere Grenze findet sich im Recht. Grundgedanke des Gewaltmonopols des Staates ist es, den Rechtsfrieden in der Gesellschaft zu sichern. Es ist somit Aufgabe der Polizei, das Primat des Rechts vor dem Primat der (Partei-)Politik zu verteidigen, quasi als Operationalisierung der Verfassungstreue. Grenzen liegen zudem in Einflussnahmen, egal ob politisch, gesellschaftlich, medial oder durch Einzelne, sofern diese zu einem direkten Grundrechtseingriff bei Dritten führen. Die Polizei unterliegt dem Neutralitätsgebot und ist mit ihren Ressourcen für alle Bürger da, insbesondere hat sie auch und gerade Minderheiten zu schützen. Weitere Schranken einer Beteiligung von Bürgern ergeben sich aus den hoheitlichen Aufgaben der Polizei in Form der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung sowie dem Legalitätsprinzip, welches durch den Strafverfolgungszwang der Polizei Handlungsautomatismen verbindlich vorschreibt. Es handelt sich hier um die Erfüllung ureigener Aufgaben, die ausschließlich von Profis gewährleistet werden kann und im Sinne des Gewaltmonopols unabhängig von Beeinflussung und Plebiszitvorbehalten erfolgen muss. Anstelle der Beteiligung tritt hier die demokratische Kontrolle des Monopolträgers. Eine weitere Grenze liegt in der unterschiedlichen Verteilung des Wissens. Die Polizei verfügt über kriminalistisches Wissen, Erfahrung und geheimhaltungsbedürftige Erkenntnisse. In dieser Kombination ergeben sich daraus ein Herrschaftswissen und eine „Definitionsmacht“ der Polizei, welche eine Kommunikation auf Augenhöhe erschweren.

 

4. Fazit

Die Polizei muss Bürger an Entscheidungen nicht beteiligen, bei Grundrechtseingriffen gegenüber Dritten darf sie es zudem nicht. Entscheidungen der Exekutive stehen nicht unter Plebiszitvorbehalt. Allerdings kann es durchaussinnvoll sein, die Bürger in klar umrissenen Grenzen und unter sorgfältiger Abwägung von Risiken in einer ggf. eingeschränkten Intensität auf Basis einer transparenten Information und Konsultation systematisch einzubinden. Vor dem Hintergrund, dass die Polizei zur Auftragswahrnehmung auf die Mitwirkung der Bürger durch Hinweise und Informationen angewiesen ist und hierzu das Vertrauen sowie die Akzeptanz der Bürger benötigt, ist es geradezu geboten, einen Schulterschluss mit den Bürgern und der Gesellschaft zu suchen. Eine bürgernahe Polizei, die sich als Teil der Gesellschaft und nicht als abgeschottetes System neben der Gesellschaft versteht, darf mit einer Partizipation in genanntem Rahmen sowie einer demokratischen Kontrolle keine Probleme haben bzw. auch keine „Angst“ davor haben. Um diesem Anspruch gerecht zuwerden, sollten partizipative Elemente zu einer Selbstverständlichkeit werden. Sie erscheinen insbesondere bei Serviceleistungen der Polizei denkbar. Es gilt, hierdurch Bedürfnisse der Bürger abzufragen und deren Lebenswirklichkeitenin der täglichen Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen. Hierzu könnten auch gezielte Feedbacksysteme ihren Beitrag leisten.

 

VI. Ausblick

Es wird für die Polizei auch in Zukunft darauf ankommen, die Balance zwischen Staats- und Bürger(rechts)orientierung zu finden und diese ständig neu zu justieren sowie zu kommunizieren. Die Gefahren des internationalen Terrorismus, verfassungsfeindliche Bestrebungen von Rechts, Links und des religiösen Fundamentalismus stellen in diesem Zusammenhang nur exemplarische Herausforderungen dar. Trotz dieser dynamischen Entwicklungen und Herausforderungen bleibt es unerlässlich, sich ein positives Menschenbild zu bewahren, die Bürger nicht unter Generalverdacht zu stellen und sich als Teil der Gesellschaftzu sehen. Die freiheitlich demokratische Grundordnung zu schützen und zu bewahren, kann als die edelste Aufgabe der Polizei bezeichnet werden, dies jedoch stets unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit. Dabei muss jedem klar sein, dass es absolute Sicherheit nicht geben kann und dass, wenn Sicherheit mit Freiheit bezahlt werden soll, die Gefahr groß ist, dass man am Ende beides verliert (Glasenapp 2010, 13). Darüber hinaus muss auch bei polizeikritischen Gruppen klar sein, dass Gewalt bei einer Institution, die das Gewaltmonopol ausübt, nicht tabuisiert werden darf. Die Polizei ist Profi im Gewalt- und Sicherheitsmanagement. Sie wird Ziel von Gewalt, übt diese im Rahmen der Verhältnismäßigkeit und als letztes Mittel aber auch aus. Das ist ihre Rolle und ihr Auftrag.

 

Rheinland-Pfalz als Vorreiter für neue Wege der Bürgerbeteiligung

Das Polizeipräsidium Rheinpfalz hat im April 2015 den Startschuss für das auf ein Jahr angelegte Pilotprojekt E-Partizipation “PID” (Polizei im Dialog) gegeben. Hier wird in Form eines moderierten Blogs den Bürgern die Möglichkeit gegeben, interaktiv in den Dialog mit der Polizei zu treten. Darüber hinaus erarbeitet die Arbeitsgruppe Bürgerbeteiligung gerade eine Art „Werkzeugkasten”, um Pilotdienststellen im Land mit möglichen Instrumenten für eine Bürgerbeteiligung auszustatten. Der Austausch mit den Menschen vor Ort und die Einholungvon Rückmeldungen und Erwartungshaltungen muss für eine Bürgerpolizei selbstverständlich sein. Darüber hinaus sollen die Polizeibeamten schnell feststellen, dass dieser Weg ihnen die tägliche Arbeit erleichtern wird. Es gilt auf der Basis des Entgegenkommens und der Nachvollziehbarkeit von polizeilichem Handeln Akzeptanz und Vertrauen zu gewinnen, um durch den Schulterschluss mit den Menschen in unserem Land Unterstützung für die tägliche Polizeiarbeit zu erfahren – sei es durch Verständnis, ein Mehr an Mitwirkung bei der Aufklärung von Straftaten insbesondere durch Hinweise und Zeugenaussagen, aber auch durch die klare Ausgrenzung von Straftätern bei Großveranstaltungen sowie Versammlungen, die immer wieder den Schutzraum der anonymen Masse suchen, um Straftaten zu begehen und auch gerade gezielt Angriffe auf die Polizeibeamten zu verüben.

 

Literaturverzeichnis

• Jörke, Dirk (2011): „Bürgerbeteiligung in der Postdemokratie“ in Bundeszentrale für politischeBildung (Hrsg.): „APuZ 1–2/2011“. Bonn. S. 13–18.

• Kaase, Max (2003): „Politische Beteiligung. Politische Partizipation“ in Andersen. Uwe /Woyke. Wichard (Hrsg.): „Handwörterbuch des politischen Systems der BundesrepublikDeutschland“. 5. Auflage. Opladen. S. 495–500.

• Landtag von Baden-Württemberg (2011): „Bericht und Beschlussempfehlung des UntersuchungsausschussesAufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September2010 im StuttgarterSchlossgarten“. Drucksache 14/7500 vom 02.02.2011. Stuttgart. S. 397–401 und S. 606–613.

• Lisken, Hans (1988): „Polizei zwischen Recht und Politik“. KritV 1988. S. 314ff.

• Nanz, Patrizia und Fritsche, Miriam (2012): „Handbuch Bürgerbeteiligung. Verfahren und Akteure,Chancen und Grenzen“. Bonn.

• Nolte, Paul (2011): „Von der repräsentativen zur multiplen Demokratie“ in Bundeszentrale fürpolitische Bildung (Hrsg.): „APuZ 1–2/2011“. Bonn. S. 5–12.

• Skogan, Wesley (2009): „Gemeinschaftspolizeiarbeit. Community Policing“ in Schneider. HansJoachim (Hrsg.): „Internationales Handbuch der Kriminologie. Besondere Probleme der Kriminologie.“Band 2. Berlin. S. 481- 496.

• Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (Hrsg.). (2012): „Polizeidienstvorschrift100. Führung und Einsatz der Polizei“. (VS-NfD). o.O.

• Süssmuth, Rita (2011): „Demokratie: Mangelt es an Offenheit und Bürgerbeteiligung?“ in Bundeszentralefür politische Bildung (Hrsg.): „APuZ 44–45/2011“. Bonn. S. 3–7.

• Waechter, Kay (1999): „Rechtsgütergewichtung und wahre sowie eingebildete Bedrohungen“ inDeutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1999. Köln. S. 809ff.

• Winter, Martin (2000): „Polizeiphilosophie und Protest policing in der Bundesrepublik Deutschland- von 1960 bis zur staatlichen Einheit 1990“ in Lange. Hans-Jürgen (Hrsg.): „Staat, Demokratieund Innere Sicherheit in Deutschland“. Opladen. S. 203–220.

 

Autor

Christian Hamm ist Polizeirat und seit 2014 im höheren Polizeidienst des Landes Rheinland-Pfalz tätig. Er ist derzeit Dozent für Einsatz- und Führungslehrean der Hochschule der Polizei Rheinland-Pfalz, Mitglied der Arbeitsgruppe Bürgerbeteiligung im Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur Rheinland-Pfalz und wurde im Februar 2015 für seine Masterarbeitauf dem Europäischen Polizeikongress in Berlin mit dem Zukunftspreis Polizeiarbeit ausgezeichnet.

E-Mail: christian.hamm@polizei.rlp.de

Eine Variante des Generalverdachts: Racial Profiling in urbanen Räumen

Was ist da los – und was ist zu tun?

Erstellt am 16.02.2017

In zwei Wochen ist es soweit! Auf dem 5. Grünen Polizeikongress am 4. März in Berlin #GPK17 diskutieren wir mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-Radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Wer sich schonmal einlesen will, wird in der Dokumentation des 4. Grünen Polizeikongresses fündig. Wir veröffentlichen in den nächsten Tagen Beiträge aus "4. Grüner Polizeikongress: Polizeiarbeit ohne Generalverdacht - Die Dokumentation", wünschen viel Freude beim Lesen und freuen uns auf ein Wiedersehen beim 5. Grünen Polizeikongress #GPK17!

 

Eine Variante des Generalverdachts: Racial Profiling in urbanen Räumen

Was ist da los – und was ist zu tun?

 

Prof. Dr. Bernd Belina

 

In einem juristischen Online-Lexikon wird der zentrale Begriff im Titel des4. Grünen Polizeikongresses, „Generalverdacht“, folgendermaßen bestimmt:„Von Generalverdacht spricht man, wenn ein Staat das Prinzip der Unschuldsvermutungaufgibt und grundsätzlich davon ausgeht, dass jeder Bürger potenziellStraftaten begeht.“ 1Kritiker_innen sehen auch hierzulande Anzeichen dafür, dass im Bereich derInneren Sicherheit sowie der Kompetenzen von Polizeien und Geheimdiensteneine ebensolche Logik auf dem Vormarsch ist. Zentrale Anhaltspunkte ausder jüngsten Vergangenheit sind die Vorratsdatenspeicherung oder die Kooperationzwischen NSA und BND. Dass es sich dabei um einen Generalverdachthandelt, liegt auf der Hand: Wenn Informationen über alle Nutzer_innenvon Google, Facebook oder Emails gesammelt werden, dann gelten diesenicht mehr als unschuldig, sondern als verdächtig.In diesem Beitrag will ich auf eine viel kleinräumigere und oft übersehene Variantedes de facto Generalverdachtes aufmerksam machen, der nicht sofortals solcher erscheint, weil nur ein bestimmter Typus von Menschen betroffenist: die polizeiliche Kontrolle von People of Colour in deutschen Städten. 2 Dank der Berichterstattung über einige Gerichtsverfahren und -urteile wirddie „Kontrolle nach Hautfarbe“ oder das „Racial Profiling“ inzwischen auch hierzulande– vereinzelt – diskutiert (Feth 2015, Monath 2015, Vollmuth 2015;vgl. Amnesty International 2014, Fedders 2015, Tischbirek & Wihl 2013).

Racial Profiling und die Bundespolizei

In den Diskussionen steht meist die Kontrollpraxis der Bundespolizei in Zügenund an Bahnhöfen im Zentrum. Denn Bundespolizist_innen dürfen „[z]urVerhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet […]in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes […]jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, daß mitgeführte Ausweispapiereoder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowiemitgeführte Sachen in Augenschein nehmen“ (§ 22 Abs. 1a BPolG). Zu Rechtwird kritisiert, dass solche „Rechtsgrundlagen für polizeiliches und justiziellesHandeln […] Praktiken des Racial Profiling voraussetzen“ (akj-berlin 2013: 13).Denn wer „Illegale“ suchen soll, wird mit einer gewissen Notwendigkeit Menschendunkler Hautfarbe kontrollieren, weil die Hautfarbe einen – äußerstungenauen, fast immer in die Irre führenden – Hinweis auf das Fehlen einesAufenthaltstitels zu geben scheint (vgl. ausführlich: Belina i. Ersch.).Solche Kontrollen finden massenhaft statt. Im Jahr 2012 wurden 571.038Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG durchgeführt, davon 466.664 im Inland(v.a. in Zügen und an Bahnhöfen), 94.285 an Flughäfen und 10.089 im Grenzgebiet(Deutscher Bundestag 2013). Jenseits dieser hohen Zahlen verfügenwir bezüglich der Praxis der Bundespolizei und der Auswirkungen auf dieBetroffenen nur über anekdotische Evidenz. 3

Anders ist die Lage etwa in den USA, Großbritannien oder Frankreich. Dortgibt es eine lange Debatte um „Racial Profiling“ oder „Contrôle au Faciès“, dievor allem von betroffenen Gruppen und mit Unterstützung auch „weißer“ Jurist_innen, Wissenschaftler_innen und Menschenrechtsaktivist_innen angestoßenwurde , sowie umfangreiche Forschung zum Thema (etwa Beckett,Nyrop & Pfingst 2006, Capers 2009, Glaser 2015, Jobard et al. 2012, Lynch2011, Rinehart Kochel, Mastrofski & Wilson 2011). 4 In Folge dieser Debattenhat etwa in Großbritannien der Bericht der sogenannten Stephen LawrenceInquiry (Macpherson 1999), der unter Bezug auf einschlägige Forschung undeigene Befragungen bei der Londoner Polizei „institutionellen Rassismus“ feststellte,Gesetzesänderungen und Aktivitäten zur Verringerung der überproportionalenKontrolle von People of Colour nach sich gezogen – wenn auchmit offenbar nur mäßigem Erfolg (Miller 2010, Shiner 2010).Für Millionen von Menschen hierzulande scheint die eigene Erfahrung von„Kontrollen nach Hautfarbe“ in Zügen und an Bahnhöfen Alltag zu sein; undsie sind – mindestens – genervt: „Wenn die Bundespolizei in den Zug steigt,werde ich garantiert kontrolliert“, berichtet ein Betroffener, und davon, „[w]iesich das anfühlt, immer rausgepickt zu werden, in einem vollen Zug, unwirscheBeamte, alle gucken, und schon wieder soll er seinen Ausweis aus dem Geldbeutelfummeln, wie ein Schwarzfahrer“ (Vollmuth 2015). Dem hält die Bundesregierungregelmäßig entgegen: „Bei der Anwendung der Befugnis des § 22 Absatz1a BPolG durch Beamte der Bundespolizei wird grundsätzlich nicht auf [Rasse,Herkunft oder Religion] abgestellt. Stattdessen werden insbesondere polizeilicheErfahrungswerte und aktuelle Lageerkenntnisse herangezogen.“ (Deutscher Bundestag2012: 3) Ohne einschlägige und unabhängige Forschung sowie ohnegerichtliche Anforderungen der Präzisierung kann sie sich auf den Standpunktzurückziehen, dass das, was nicht sein soll, auch nicht sein kann. Angesichtszahlreicher laufender Prozesse (vgl. Kampagne für Opfer rassistischer Polizeigewalt2015) ist zu hoffen, dass es in diesem Bereich bald zu Veränderungen– und hoffentlich Verbesserungen – kommen wird.

Gefahrengebiete – eine Gefahr für wen und wofür?

Während der Bundespolizei in Zügen und an Bahnhöfen durch die o. g. Gesetzgebungunmittelbar nahegelegt wird, „nach Hautfarbe“ zu kontrollieren,sorgt die Gesetzeslage in Städten für einen mittelbareren Zusammenhang.Einschlägig sind dabei die Bestimmungen zu Gefahrengebieten in den Polizeigesetzender Länder. Hier wird über den „Umweg“ der Festlegung „gefährlicherRäume“ die Möglichkeit geschaffen, systematisch Menschen mit dunklerHautfarbe ins Visier zu nehmen (vgl. ausführlich Belina & Wehrheim 2011).Mediale Aufmerksamkeit erlangte diese polizeiliche Maßnahme, als im Januar2014 weite Teile der Hamburger Stadtteile Altona, St. Pauli und Sternschanzezum „Gefahrengebiet“ erklärt wurden. Dass es hier zu großen undöffentlichkeitswirksamen Protesten kam, lag wohl vor allem daran, dasshier Angehörige der deutschen Mittelschicht von der Polizei ohne konkretenGrund kontrolliert wurden und nicht, wie sonst wohl eher üblich, People ofColour. 5 

Die rechtliche Grundlage hierfür – § 4 Abs. 2 des Hamburger Gesetzesüber die Datenverarbeitung der Polizei – liefert ein Beispiel für eine typischeFormulierung, wie sie sich ähnlich auch in anderen Polizeigesetzen findet:„Die Polizei darf im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personenkurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen inAugenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmenist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangenwerden und die Maßnahme zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist.“ DiePolizei entscheidet dabei selbst, wann und in welchen Gebieten sie sich diesezusätzlichen Kompetenzen erteilt. Dieses Vorgehen ist in Hamburg ebensowie in anderen deutschen Städten weit verbreitet. Kritiker_innen sehen vor allem in den „Lageerkenntnissen“, die zur Ausweisung eines Gefahrengebietes ausreichen, und der Tatsache, dass die Polizei sowohl für die Lageerkenntnisse als auch für die Ausweisung selbst zuständigist, fundamentale Probleme. In einer kurzen Diskussion des Begriffs des„Kriminalitätslagebilds“ argumentiert Reinhard Kreissl (2008: 42), dass dieses aufgrund der „Tatsache, dass es sich dabei um eine Konstruktion handelt, […]Bestandteil des Wissens der Organisation über sich selbst“ ist und deshalb sowohlals „objektiv“ behauptet, als auch strategisch eingesetzt werden kann.Auf diese Weise wird, so Jan Wehrheim und ich an anderer Stelle, die „Abkehrvon der Unschuldsvermutung […] institutionalisiert und legalisiert“ (Belina &Wehrheim 2011: 218). Weil die öffentliche Kontrolle durch die Polizei stigmatisierendund von den Kontrollierten wie eine Bestrafung für ihr „Anderssein“wahrgenommen wird, sind Gefahrengebiete zudem ein Beispiel dafür, wie „[u]nter dem Deckmantel der Prävention […] die Exekutive faktisch immer mehr dieFunktion einer Sanktionierungsinstanz [übernimmt]“ (Jasch 2014: 239). SvenjaKeitzel (2015) hat für ihre Masterarbeit mit migrantischen Jugendlichen undjungen Erwachsenen gesprochen, die im Gefahrengeiet St. Pauli leben undaufgewachsen sind und fasst deren Erfahrungen und Wünsche folgendermaßenzusammen: „Sie sind wütend, empört und vertrauen der Polizei nicht“ (ebd.:77) und sie „fordern […], von der Polizei in Ruhe gelassen, nicht ständig verdächtigt,kontrolliert und nicht in ihrer alltäglichen Bewegungsfreiheit eingeschränktzu werden“ (ebd.: 75). Gefahrengebiete, so könnte man formulieren, stellenselbst eine Gefahr dar, und zwar in juristischer Hinsicht für die Unschuldsvermutungsowie in gesellschaftspolitischer Hinsicht für das Zusammenlebenin der Stadt, von dem bestimmte Gruppen aufgrund ihrer Hautfarbe durchstigmatisierende Kontrollen ausgeschlossen werden.

Das Beispiel Hamburg

In Hamburg existiert zum Beispiel seit April 2001 ein Gefahrengebiet im VergnügungsviertelSt. Pauli, das mit der Lageerkenntnis „Gewaltkriminalität“ begründetwurde (für das Folgende vgl. Kampagne für die Grundrechte 2015).Besonderes Augenmerk sollen Beamt_innen hier nach Auskunft der Polizeietwa auf „18- bis 25-Jährige in Gruppen ab drei Personen“ oder „Personen, die alkoholisiertsind und/oder sich auffällig (zum Beispiel besonders ausgelassen oderaggressiv) verhalten“ legen. Für den Zeitraum 1. Juli 2005 bis 31. Dezember2014 sind nach Angaben der Innenbehörde Hamburgs u. a. 61.190 Identitätsfeststellungendokumentiert. Das sind 6.441 pro Jahr oder knapp 17 pro Tag.Im selben Zeitraum wurden 10.697 Ermittlungsverfahren eingeleitet. Gehtman davon aus, dass einem Ermittlungsverfahren eine Identitätsfeststellungvoranging, wurden knapp 17,5 % dieser Kontrollen juristisch weiterverfolgt– und über 82,5 % nicht. Wer genau von den Identitätsfeststellungen betroffenwar, geht aus den Daten nicht hervor. Dass hier und anderswo in Hamburgüberdurchschnittlich häufig People of Colour ins Visier geraten, scheintwahrscheinlich. Jahrelang haben Gerichte diese Praxis gebilligt und Mediensie – mit der o. g. Ausnahme der Proteste in Hamburg im Januar 2014 – nichtweiter problematisiert.Doch durch das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 2015 ist in die Diskussion um die Gefahrengebiete neue Bewegung gekommen.Dem Gericht zufolge ist die Hamburger Regelung verfassungswidrig.In der Urteilsbegründung wird vor allem auf den unverhältnismäßigenEingriff der Polizei in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abgestellt,das das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1983 im Volkszählungsurteileingeführt und begründet hat (Urteilsbegründung: Bundesverfassungsgericht1984). Zum Verfahren der Ausweisung der Gefahrengebiete schreibt das Gericht:„Diese Regelungstechnik verstößt in zweierlei Hinsicht gegen das Bestimmtheitsgebot.Zum einen bestimmt die Polizei die näheren Voraussetzungen einesEingriffs, was gerade Aufgabe des Gesetzgebers ist. Zum anderen wird die nachträglicheRechtskontrolle durch Gerichte weitgehend inhaltslos. Denn mehr, alsdass eine bestimmte polizeiliche Bewertung vorliegen muss, fordert § 4 Abs. 2HmbPolDVG a. F. nicht und kann daher auch gerichtlich nicht überprüft werden.“(Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2015: 17)In Zusammenhang mit dem Verfahren der Ausweisung der Gefahrengebietebefasst sich das Gericht auch mit den „Lageerkenntnissen“ und deren „nicht näherdefinierte[n]“ (Hamburgisches Oberverwaltungsgericht 2015: 5) Begründungdurch die Polizei. Es schreibt, ganz im Sinne der o. g. Kritik von Kreissl (2008): „Der Begriff der Lageerkenntnisse, der jede für geeignet gehaltene Informationerfasst und maßgeblich auf polizeiliche Einschätzungen und Bewertungen abstellt,macht die polizeiliche Lagebeurteilung zum einzigen Maßstab für einenRechtseingriff […]. Die vermeintlich objektive Tatbestandsvoraussetzung erhältihren Inhalt erst durch die entsprechende polizeiliche Lagebeurteilung […]. DerGesetzgeber ermöglicht damit dem Normadressaten [mithin der Polizei; B.B.], dasVorliegen der maßgeblichen Tatbestandsvoraussetzung selbst herbeizuführen.“Auch auf die oben angedeuteten Folgen der Kontrollpraxis im Gefahrengebietgeht das Gericht ein: Das „auf bestimmte Personengruppen zugeschnitteneKontrollkonzept führt dazu, dass mit jeder – für die Umgebung wahrnehmbaren –Kontrolle im Gefahrengebiet eine stigmatisierende Wirkung verbunden ist“ (HamburgischesOberverwaltungsgericht 2015: 24). Das Gericht fährt fort: „Mages auch eine ‚allgemeine Redlichkeitsvermutung‘ nicht geben […] – die gezielteKontrolle bestimmter Personenkreise bringt zum Ausdruck, dass sie für bestimmtePersonengruppen in gesteigertem Maße nicht gilt.“ (Hamburgisches Oberverwaltungsgericht2015: 25)Zu hoffen bleibt, dass diese Rechtsprechung sich durchsetzt, auch auf vergleichbareRegelungen (wie jene im Bundespolizeigesetz, vgl. die Forderungvon Amnesty International 2014: 13) angewandt wird und die Gesetzgeberinzur nachhaltigen Abänderung der entsprechenden Regelungen zwingen wird.

Was ist zu tun?

Aus dem konkreten Beispiel der Gefahrengebiete und der Diskussion um ihreRechtmäßigkeit lassen sich weitere Forderungen an eine progressive Polizeiarbeitableiten, die Bürger_innen- und Menschenrechte ernst nimmt undohne Generalverdacht operiert. Dazu gehören zum einen abstraktere Forderungen– quasi grundlegende Leitlinien guter Polizeiarbeit und ihrer Regulierung.Aus der Diskussion der Gefahrengebiete folgt diesbezüglich etwa:Gegenstand von Polizeiarbeit sollen nicht abstrakte Räume, sondern konkrete(Rechts-)Subjekte sein. Die Polizei soll mit Personenkontrollen nicht diskriminieren,stigmatisieren und strafen, sondern konkrete Straftaten verhindernoder ermitteln. Und schließlich: Gruppen, die hierzulande ohnehin schonüberdurchschnittlich von Armut und Ausgrenzung, etwa auf dem Arbeits- undWohnungsmarkt, betroffen sind, sollen nicht auch noch rechtlich sanktioniertem,institutionellem Rassismus ausgesetzt werden.Zum anderen gibt es zahlreiche konkretere Forderungen, die zugleich sinnvollund gut umsetzbar sind, bei denen an Vorschläge der jüngsten Vergangenheitangeschlossen werden kann (vgl. Agentur der Europäischen Unionfür Grundrechte 2010, Amnesty International 2014, Wrocklage 2008). So fordertAmnesty International (2014: 1) „die deutschlandweite Einführung einerindividuellen Kennzeichnungspflicht für Polizistinnen und Polizisten, unabhängigeUntersuchungsmechanismen zur Aufklärung von Vorwürfen über rechtswidrigesPolizeiverhalten und mehr Menschenrechtsbildung im Rahmen derAus- und Fortbildung der Polizei“. Der ehemalige Polizist und heutige Professorfür Polizeiwissenschaften Rafael Behr brachte unlängst die Idee eines„Sozialpraktikum[s]“ (Hahn & Schulte 2015) ins Spiel, bei dem werdendePolizist_innen die von ihnen in den Städten zu polizierenden „Problemgruppen“von der anderen, der helfenden Seite kennenlernen. Um explizitempolizeilichem Machtmissbrauch, etwa in Form rassistischer Gewalt, auf dieSpur zu kommen, fordert er an anderer Stelle außerdem die Möglichkeit der„straflose[n] Selbstanzeige“ für Polizist_innen (Fischhaber 2015).Als „Bindeglieder“ zwischen den abstrakteren und den konkreteren Forderungensei schließlich an zwei institutionelle Forderungen erinnert: Erstensfordern die Verfasser_innen der „Resolution: Polizei und Forschung“ von derPolizei mehr Offenheit für die Beforschung ihrer tatsächlichen Praxis, wasdurch die Forderung nach mehr Forschung zum und mit dem „polizeilichenGegenüber“ zu ergänzen wäre. 6  Insbesondere über die Erfahrungen und Umgangsweisenvon (potentiell) Racial Profiling Betroffenen wissen wir viel zu wenig. Zweitens sollten Kontrollgremien unabhängiger Expert_innen die Polizeiarbeitkritisch begleiten, wie dies in der unter dem damaligen InnensenatorHartmuth Wrocklage initiierten Polizeikommission in Hamburg der Fallwar, die 2001 durch den Rechtspopulisten Schill wieder aufgelöst wurde (vgl.Gössner 2000, Wrocklage 2008).An konkreten Hinweisen für die Polizei sowie die zuständigen Gesetzgeberaus Wissenschaft und Praxis, von Menschenrechtsorganisationen und zunehmendauch von Gerichten mangelt es also nicht. Auch wenn sich das demRacial Profiling zugrundeliegende Problem des Rassismus nicht durch die Polizeilösen lassen wird, reichen diese Hinweise doch aus, um dafür zu sorgen,dass die Polizei weit weniger rassistisch agieren (muss) und ihrem Auftragin besserem Einklang mit Bürger_innen- und Menschenrechten nachkommenkann. Sie in die Praxis umzusetzen, ist hingegen die Aufgabe der politischenArbeit und des politischen Drucks.

 

Fußnoten

1 www.lexexakt.de/index.php/glossar

2 Die Formulierung „People of Color ist eine Selbstbezeichnung von Menschen unterschiedlicher Hinter- und Vordergründe, derengemeinsame Erfahrung der Rassismus bildet“ (Ha & Schneider 2014: 49).3 Vgl. etwa den Dokumentarfilm „ID–WithoutColors“; idwithoutcolors.com

4 In Frankreich etwa die Gruppe „Collectif Contre le Contrôle au Facies“, vgl. stoplecontroleaufacies.fr/slcaf.5 vgl. etwa de.wikipedia.org/wiki/Gefahrengebiete_in_Hamburg_im_Januar_2014

6 vgl.: www.empirische-polizeiforschung.de/resolution.php

Literaturverzeichnis

• Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (2010): Für eine effektivere Polizeiarbeit:Diskriminierendes ‚Ethnic Profiling‘ erkennen und vermeiden: ein Handbuch. Luxemburg.

• akj-berlin (2013): Die gesetzliche Diskriminierungsfalle. Diskriminierende Kontrollen undAufenthaltsgesetzgebung. In: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 104, S. 12–19.

• Amnesty International (2014): Racial/Ethnic Profiling: Positionspapier zu menschenrechtswidrigenPersonenkontrollen. Berlin.

• Beckett, Katherine, Kris Nyrop und Lori Pfingst (2006): Race, Drugs, and Policing: UnderstandingDisparities in Drug Delivery Arrests. In: Criminology 44(1), S.105–137.

• Belina, Bernd und Jan Wehrheim (2011): „Gefahrengebiete“. In: Soziale Probleme 23(2), S.207–230.

• Belina, Bernd (i. Ersch.): Der Alltag der Anderen: Racial Profiling in Deutschland? In: BerndDollinger und Henning Schmidt-Semisch (Hg.): Sicherer Alltag? Politiken und Mechanismender Sicherheitskonstruktion im Alltag. Wiesbaden.

• Bundesverfassungsgericht (1984): Urteil vom 15.12.1983, Az. 1 BvR 209/83. In: Neue JuristischeWochenschrift 37(8), S. 419–428.

• Capers, I. Bennett (2009): Policing, Race, and Place. In: Harvard Civil Rights-Civil Liberties LawReview 44, S. 43–78.

• Deutscher Bundestag (2012). Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der AbgeordnetenMemet Kilic, Josef Philip Winkler, Wolfgang Wieland, weiterer Abgeordneter und derFraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Drucksache 17/9821.

• Fedders, Jonas (2015): „Racial Profiling“ vor Gericht. Ein Strafprozess gewährt Einblicke in denstrukturellen Rassismus der Polizeiarbeit. In: Forum Recht 33(1), S. 26–29.

• Feth, Anja (2015): Gastbeitrag: Gesetzestreue Diskriminierung. In: Frankfurter RundschauOnline. URL: www.fr-online.de/gastbeitraege/gastbeitrag-gesetzestreue-diskriminierung,29976308,30300288.html – Download vom 6.04.2015.

• Fischhaber, Anna (2015): Polizeikultur in Deutschland „Bei der Polizei gelten Whistleblowerals Kameradenschweine“. In: Süddeutsche Zeitung Online. URL: www.sueddeutsche.depanorama/polizeikultur-in-deutschland-bei-der-polizei-gelten-whistleblower-als-kameradenschweine-1.2485586 – Download vom 19.05.2015.

• Glaser, Jack (2015). Suspect Race. Causes and Consequences of Racial Profiling. New York:Oxford University Press.• Gössner, Rolf (2000): Die Hamburger „Polizeikommission“: tragfähiges Modell unabhängiger Polizeikontrolle? In: Bürgerrechte & Polizei (2), S. 34–41.

• Ha, Noa und Andreas Schneider (2014): Kritisches Weißsein. In: Bernd Belina, Matthias Naumannund Anke Strüver (Hg.): Handbuch Kritische Stadtgeographie. Münster: Westfälisches Dampfboot, S. 48–53.

• Hahn, Thomas und Philipp Schulte (2015): Erlkönig in Uniform. Polizisten scheinen eine Sonderrolleim Rechtsstaat zu haben. Nach der mutmaßlichen Folter von Flüchtlingen in Hannoverfragen Experten: Braucht es eine Kronzeugenregel für Kollegen, die Machtmissbrauchmelden? Oder läuft gar die ganze Ausbildung der Beamten grundfalsch? In: SüddeutscheZeitung, 30.05.2015, S. 6.

• Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (2015): Urteil vom 13.05.2015, AZ: 4 Bf 226/12.22 II. Keynote II. Keynote 23

• Jasch, Michael (2014): Neue Sanktionspraktiken im präventiven Sicherheitsrecht. In: KritischeJustiz 47, S. 237–248.

• Jobard, Fabien, René Lévy, John Lamberth und Sophie Névanen (2012): Mesurer les discriminationsselon l‘apparence. Une analyse des contrôles d‘identité à Paris. In: Population 67(3), S.423. DOI: 10.3917/popu.1203.0423.

• Kampagne für die Grundrechte (2015). Gefahrengebiet St. Pauli. www.grundrechtekampagne.de/content/st-pauli. Zugegriffen: 27.02.2015.

• Kampagne für Opfer rassistischer Polizeigewalt (2015): Pressemitteilung: VerwaltungsgerichtDresden verhandelt rassistische Polizeikontrolle. URL: www.kop-berlin.de/beitrag/pressemitteilung-verwaltungsgericht-dresden-verhandelt-rassistische-polizeikontrolledresden-administrative-court-holds-a-hearing-on-racist-police-control – Download vom21.05.2015.

• Keitzel, Svenja (2015): Kontrollierter Alltag. Erfahrungen von Jugendlichen mit der Polizei imGefahrengebiet St. Pauli. Unveröffentlichte Masterarbeit am FB 11 Geowissenschaften/Geographieer Goethe Universität Frankfurt.

• Kreissl, Reinhard (2008): Das Selbstverständnis der Polizei zwischen neuen Sicherheitsbedürfnissen,kommunaler Orientierung und bürokratischer Organisationsform. In: ReinhardKreissl, Christian Barthel & Lars Ostermeier (Hg.): Policing in Context. Rechtliche, organisatorische, kulturelle Rahmenbedingungen polizeilichen Handelns (Schriften zur Rechts- undKriminalsoziologie 2), S. 31–49.

• Lynch, Mona (2011): Crack Pipes and Policing: A Case Study of Institutional Racism and RemedialAction in Cleveland. In: Law & Policy 33(2), S. 179–214.

• Macpherson, W. (1999). The Stephen Lawrence Inquiry: Report of an Inquiry by Sir WilliamMacpherson of Cluny. London.

• Miller, Joel (2010): Stop and Search in England: A reformed tactic or business as usual? In:British Journal of Criminology 50(5), S. 954–974.• Monath, Hans (2015): Racial Profiling. Wenn nur die Hautfarbe zählt. In: Der TagesspiegelOnline. URL: www.tagesspiegel.de/politik/racial-profiling-wenn-nur-die-hautfarbezaehlt/11604882.html – Download vom 8.04.2015.

• Rinehart Kochel, Tammy, Stephen D. Mastrofski und David B. Wilson (2011): Effect of suspectrace on officers’ arrest decision. In: Criminology 49(2), S. 473–512.

• Shiner, Michael (2010): Post-Lawrence policing in England and Wales: guilt, innocence andthe defence of organisational ego. In: British Journal of Criminology 50(5), S. 935–953.

• Tischbirek, Alexander und Tim Wihl (2013): Verfassungswidrigkeit des „Racial Profiling“. In:Juristenzeitung 68(5), S. 219–224.

• Vollmuth, Hannes (2015): Schmidt gegen Deutschland. Polizeikontrollen aufgrund der Hautfarbesind verboten, aber Alltag. Derzeit läuft mal wieder ein Prozess. Der Vorwurf: Das Gesetzlässt zu viel Spielraum. In: Süddeutsche Zeitung, 20. Mai 2015, S. 10.

• Wrocklage, Hartmuth H. (2008): Polizei im Wandel – Ist eine Demokratisierung der Polizeimöglich? In: Reinhard Kreissl, Christian Barthel & Lars Ostermeier (Hg.): Policing in Context.Rechtliche, organisatorische, kulturelle Rahmenbedingungen polizeilichen Handelns )Schriftenzur Rechts- und Kriminalsoziologie 2), S. 125–143.

 

Autor

Bernd Belina ist seit 2008 Professor für Humangeographie am Institut für Humangeographie an der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich historisch-geographischer Materialismus, Stadtgeographie, Politische Geographie sowie Kritische Kriminologie. Er ist im Herausgebendenkreis der Fachzeitschrift Kriminologisches Journal und war Vorstandsmitglied der Gesellschaft für Interdisziplinäre und Wissenschaftliche Kriminologie.

Rechtsstaatliche Grenzen und parlamentarische Kontrolle der Polizei

Erstellt am 14.02.2017

Noch gut zwei Wochen bis zum 5. Grünen Polizeikongress! Am 4. März diskutieren wir in Berlin mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Einen Vorgeschmack gibt die Broschüre „Wege zu einer alternativen Sicherheitspolitik“, in der dieser Beitrag erschienen ist. Wissenschaftlerinnen und Praktiker geben Einblicke in ihre Ideen zu europäischer Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, bürgernaher Polizei, angemessener Ausbildung und Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle.

 

Rechtsstaatliche Grenzen und parlamentarische Kontrolle der Polizei

Irene Mihalic

 

01. POLIZEI IN DER SICHERHEITSARCHITEKTUR

Spätestens seit Bekanntwerden des Versagens der Sicherheitsbehörden im Zusammenhang mit den grausamen Verbrechen des Nationalsozialistischen Untergrunds, werden deren Arbeit, die Kooperation der Behörden miteinander aber insbesondere auch die Möglichkeiten der Kontrolle hinterfragt. Vor allem der Verfassungsschutz steht dabei in der Kritik. Allerdings würde es zu kurz greifen, die Debatte um die Zukunft der Sicherheitsarchitektur nur auf die Nachrichtendienste zu beschränken. Daher und auch vor dem Hintergrund einer verstärkten europäischen Zusammenarbeit, ist es wichtig, auch die Arbeit und die Kontrolle der Polizei näher zu beleuchten. Der Polizei kommt in den nationalen und internationalen Sicherheitsstrukturen als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols definitiv eine führende Rolle zu.

In der Bundesrepublik Deutschland sind polizeiliche Eingriffsbefugnisse in den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder, der Strafprozessordnung und in spezialgesetzlichen Normen festgelegt. Dabei hat sich polizeiliches Handeln im Rahmen der Verhältnismäßigkeit immer am Schutz der BürgerInnen- und Menschenrechte zu orientieren. Gesellschaftliche Veränderungen, neue Formen von Kriminalität, wachsende terroristische Bedrohung und technische Innovationen, welche die Kommunikation und Interaktion verändern, erfordern auch fortlaufende Anpassungen der gesetzlichen Befugnisse, so die Theorie. Die Praxis sieht anders aus: Denn gesetzliche Anpassungen orientieren sich nicht immer daran, Eingriffsermächtigungen, die zum Teil im frühen 20. Jahrhundert geschaffen wurden, zu modernisieren oder rechtsstaatlicher zu machen.  Bei Neuerungen gilt allzu oft das Motto: Fortschritt durch Rückschritt. So werden wachsende Kriminalität und anhaltende terroristische Bedrohung oft als Rechtfertigung für immer weitergehende Eingriffe in die persönliche Freiheit missbraucht. Überwachung und Risikoprävention werden so zum Schwerpunkt der polizeilichen Arbeit. Für die zweifelhafte Vision der absoluten Sicherheit werden Freiheitsrechte leichtfertig eingeschränkt. Damit sind auch verdeckte polizeiliche Maßnahmen verbunden, bei denen eine schleichende Überlappung mit der Tätigkeit der Nachrichtendienste stattfindet.

Grundsätzlich muss es der Polizei zur Wahrnehmung ihrer originären Aufgaben auch möglich sein, verdeckt zu arbeiten. Solche Maßnahmen sind im Einzelfall, insbesondere bei organisierter Kriminalität, erforderlich. Nicht die Maßnahme selber muss daher aus rechtsstaatlicher Perspektive problematisiert werden, sondern allein ihr Zweck. Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten gebietet nicht nur die personelle und organisatorische Trennung der Institutionen, sondern vor allem auch die Trennung der Aufgaben. Die Polizei ist ausschließlich zur Abwehr konkreter Gefahren und für die Verfolgung von Straftaten zuständig. Bereiche, in denen es geboten erscheint, im Vorfeld von konkreten Gefahren aufzuklären, obliegen den Nachrichtendiensten. Die Grenzen zwischen nachrichtendienstlicher Vorfeldaufklärung und polizeilicher Gefahrenabwehr mit verdeckten Mitteln sind zunehmend fließend. Dies wird durch die Schaffung gemeinsamer Einrichtungen, wie durch das gemeinsame Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum oder gemeinsame Datenbanken, noch begünstigt.

 

02. PARLAMENTARISCHE KONTROLLE DER SICHERHEITSBEHÖRDEN

Die Kontrolle der Nachrichtendienste unterliegt, neben der Aufsicht durch die zuständigen Ministerien, den parlamentarischen Kontrollgremien (PKG). Zudem werden Maßnahmen zur Telekommunikationsüberwachung von unabhängigen G10-Kommissionen auf Zulässigkeit und Notwendigkeit hin überprüft. Auf Bundesebene wird die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste und des Zolls durch mehrere Gremien ausgeübt.

Sinnvoll wäre eine Bündelung der verschiedenen Kontrollgremien. Die jetzige Struktur aus drei Gremien im Deutschen Bundestag, bestehend aus PKG, ZfdG-Gremium und Gremium nach Art. 13 VI GG und ihren unterschiedlichen Zuständigkeiten und Aufgaben, erweist sich als Hindernis einer effektiven parlamentarischen Kontrolle.1 Eine Bündelung der Kontrollgremien würde hingegen dazu führen, dass sich Informationsverluste in Grenzen halten. Zudem würden Querbeziehungen in der Aufgabenwahrnehmung deutlicher erkennbar. Insgesamt würde eine Zusammenfassung der Kontrollgremien dazu beitragen, dass sich das Parlament über das Agieren und die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden ein besseres Gesamtbild verschaffen kann.

Die parlamentarischen Kontrollgremien tagen nicht öffentlich. In einigen Bundesländern, wie z.B. Berlin und Nordrhein-Westfalen, gibt es inzwischen Ansätze, die Öffentlichkeit in diesen Gremien grundsätzlich zuzulassen, soweit die Aufgabenwahrnehmung der Behörden nicht gefährdet wird und Persönlichkeitsrechte nicht verletzt werden. Durch die Öffentlichkeit der Sitzungen des PKG wird dem berechtigten Interesse der Bürgerinnen und Bürger Rechnung getragen, die Arbeit der Nachrichtendienste transparenter zu machen. Außerdem wird eine bessere Kontrolle, eben durch die Augen der Öffentlichkeit, ermöglicht. Zur effektiven Kontrolle durch die Abgeordneten gehört aber auch die tatsächliche Möglichkeit, die Arbeit der Nachrichtendienste wirksam überprüfen zu können. Das betrifft die personelle und materielle Ausstattung der Kontrollgremien, die gesetzlichen Informations- und Auskunftspflichten sowie die Kooperation der Nachrichtendienste und der zuständigen Ministerien mit dem PKG.

Zur Verbesserung der Arbeit sollten Mitglieder des Kontrollgremiums die Möglichkeit haben, unter Wahrung der Geheimhaltungspflichten, bei Bedarf Sachverhalte mit der eigenen Fraktion beraten zu dürfen2 oder auch auf Fachleute, die z.B. juristisch oder kriminalistisch geschult sind, zurückgreifen zu können. Auch ein Stab von MitarbeiterInnen, die den Mitgliedern der Kontrollgremien z.B. beim aufwendigen Aktenstudium zuarbeiten, wäre für eine effektive Kontrolle unerlässlich. Des Weiteren müssten die Auskunfts- und Informationsrechte der PKG-Mitglieder gestärkt werden. Auskunftsverweigerungen oder sogar bewusste Verschleierungen, wie sie der parlamentarische Untersuchungsausschuss NSU aufgedeckt hat, darf es nicht mehr geben. Das heißt, dass die Sicherheitsbehörden und die zuständigen Ministerien verpflichtet werden müssen, alle angeforderten Informationen, soweit sie für die Wahrnehmung der parlamentarischen Kontrolle erforderlich sind, preiszugeben.

 

03. PARLAMENTARISCHE KONTROLLE DER SICHERHEITSBEHÖRDEN

Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste ist zwar, wie hier beschrieben, noch stark verbesserungswürdig, aber sie findet immerhin statt. Die Arbeit der Polizei hingegen unterliegt lediglich der Dienst- und Fachaufsicht des zuständigen Innenministeriums. Die Kontrolle der Polizei findet also nahezu ausschließlich innerhalb der Exekutive statt. Die Parlamente bleiben, von gelegentlichen Berichten der Innenministerien abgesehen, weitgehend außen vor. Dies betrifft auch Beratungen über gemeinsame länderübergreifende Verfahrensweisen und gesetzliche Maßnahmen. In diesen Angelegenheiten ist z.B. die Innenministerkonferenz das führende Gremium.3 Die Parlamente kommen erst im Gesetzgebungsverfahren ins Spiel. Das Fehlen der parlamentarischen, also der demokratisch direkt legitimierten Kontrolle, ist schon allein aufgrund der geforderten verstärkten Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nachrichtendiensten problematisch.

In besonderen Fällen, wie z.B. der Terrorbekämpfung, wo die Zusammenarbeit der Polizei mit anderen Sicherheitsbehörden und Nachrichtendiensten geboten ist, könnte die Überwachung der polizeilichen Aktivitäten bei den parlamentarischen Kontrollgremien angesiedelt werden, so wie es heute schon bei den Nachrichtendiensten ist. Denn es gibt keinen schlüssigen Grund,  die Nachrichtendienste zu überwachen, und die polizeiliche Arbeit nicht zu kontrollieren. Durch die Beteiligung des parlamentarischen Kontrollgremiums würde sich der Blick des Parlaments auf besonders öffentlichkeitsrelevante und überschneidende Aktivitäten aller Sicherheitsbehörden vervollständigen.

 

04. ZENTRALE STANDARDS DER POLIZEIARBEIT DEFINIEREN

Auch in die Kontrolle der originären polizeilichen Aufgaben könnten die Parlamente mit einbezogen werden. Schon die Polizeigesetze der Länder unterscheiden sich in einigen Punkten. Zwischen den EU-Mitgliedstaaten sind die Unterschiede in den Kompetenzen noch größer. In Zeiten verstärkter internationaler Zusammenarbeit erweist sich das Fehlen einheitlicher Standards als problematisch.

Zum Teil ist unklar, auf welcher konkreten Rechtsgrundlage PolizeibeamtInnen im Ausland tätig werden, da es eine Vielzahl unterschiedlicher Vereinbarungen dazu gibt. Das betrifft auch den Informationsaustausch. Eine effektive Kontrolle durch die Nationalparlamente oder durch das europäische Parlament lässt sich aber nur gewährleisten, wenn alle rechtlichen Voraussetzungen internationaler Zusammenarbeit auf der Basis einheitlicher Standards jederzeit nachvollziehbar sind. Dies gilt auch für die Kontrolle von Europol.4

Auf der nationalen Ebene wäre eine regelmäßige Evaluation der Polizeigesetze bzw. der Eingriffsbefugnisse zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung durch die jeweiligen Parlamente sinnvoll. Neu geschaffene Befugnisse könnten z.B. zeitlich befristet werden. Auf diese Weise würde die Arbeit der Polizei der ständigen demokratischen Kontrolle unterstehen und gesetzliche Eingriffsermächtigungen könnten laufend auf ihre Erforderlichkeit hin überprüft werden. Gleichzeitig würde das Parlament einen Eindruck von der Anwendungspraxis polizeilicher Kompetenzen gewinnen und könnte bei Fehlentwicklungen gezielt gegensteuern. Diese Art der parlamentarischen Kontrolle polizeilicher Aufgaben könnte darüber hinaus durch die Arbeit einer / eines Polizeibeauftragten unterstützt werden. Eingefügt in ein dezentrales Beschwerdemanagement, wäre eine solche unabhängige Instanz ansprechbar für die Bürgerinnen und Bürger, aber auch für Polizeibedienstete, die in ihrer täglichen Arbeit Missstände und Probleme erkennen. Durch regelmäßige Berichte der / des Polizeibeauftragten wäre das Parlament insgesamt besser informiert.

 

05. TRENNUNGSGEBOT RECHTLICH VERANKERN

Im Gegensatz zur Polizei verfügen die Nachrichtendienste in Deutschland über keinerlei Exekutivbefugnisse. Sie dürfen nur beobachten und dokumentieren, aber in keinem Fall eingreifen, festnehmen, vernehmen oder dergleichen. Doch schon länger arbeiten Polizei und Nachrichtendienste in gemeinsamen Einrichtungen zusammen oder greifen auf dieselben Datenbestände zu. Diese zunehmende Aufweichung des Trennungsgebotes zwischen Polizei und Nachrichtendiensten muss daher besonders kritisch betrachtet werden. Im Einzelfall, zur Bekämpfung schwerster Verbrechen und zur Verhinderung von gewalttätigen Terrorakten, kann eine organisierte Zusammenarbeit sinnvoll und zielführend sein. Dem Trend zur Schaffung gemeinsamer Einrichtungen und Datenbanken, bei denen unklar ist wie und durch wen sie kontrolliert werden, sollte aber unbedingt entgegengewirkt werden.

Das Trennungsgebot ist keine materiell rechtlich verankerte Regel, sondern leitet sich u.a. aus den Staatsprinzipien des Grundgesetzes ab. Um eine Vermischung der Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten nachhaltig zu unterbinden, wäre die konkrete Verankerung des Trennungsgebotes im Grundgesetz, sowie die entsprechende Ausgestaltung in einem Ausführungsgesetz überlegenswert. So könnten Anforderungen und Grenzen der organisierten gemeinsamen Arbeit so formuliert werden, dass eine dauerhafte aufgabenbezogene, personelle und strukturelle Vermischung von Polizei und Nachrichtendiensten ausgeschlossen wird. Die Aufgaben beider Bereiche würden auf diese Weise klarer definiert, voneinander abgrenzt und dadurch besser kontrollierbar. Dabei sollten die bestehenden gesetzlichen Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten, so auch die Sicherheitsgesetze nach dem 11. September 2001, auf die Vereinbarkeit mit den festgelegten Vorgaben des Trennungsgebots hin überprüft und angepasst werden. Die rechtliche Verankerung des Trennungsgebots würde einer schleichenden Vermischung von Polizei und Nachrichtendiensten entgegenwirken und somit unserer historischen Verantwortung zur Verhinderung einer politischen Polizei Rechnung tragen. Darüber hinaus gäbe es mehr Handlungssicherheit zur rechtssicheren Ausgestaltung erforderlicher Kooperationen.

 

06. DEMOKRATISCHE MÖGLICHKEITEN FÜR MEHR RECHTSSTAATLICHKEIT UND KONTROLLE

Neben der Notwendigkeit die Anordnung tiefgreifender polizeilicher Maßnahmen unter Richtervorbehalt zu stellen und diese im Einzelfall auch fortlaufend richterlich zu überprüfen, bedarf es dringend einer Neuausrichtung, des Verhältnisses von Sicherheitsbehörden und parlamentarischer Kontrolle im Sinne von mehr Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Die Kontrolldefizite bei der Polizei müssen abgebaut und die parlamentarischen Mechanismen durch weitreichendere gesetzliche Informations- und Auskunftsrechte gestärkt werden. Darüber hinaus müssen die Strukturen der parlamentarischen Kontrolle durch eine optimierte personelle und materielle Ausstattung verbessert werden. Einheitliche internationale Standards bei den Sicherheitsbehörden und Kompetenzen sowie eine regelmäßige Überprüfung der Eingriffsbefugnisse durch die Parlamente verhelfen zu mehr Rechtsstaatlichkeit. Nicht zuletzt sollte die Öffentlichkeit, wo und wann immer es möglich ist, einen breiten Einblick in die Arbeit der Sicherheitsbehörden sowie in die Arbeit der Kontrollinstanzen erhalten. Denn: Demokratie lebt von der Öffentlichkeit und Rechtsstaatlichkeit von der Demokratie.

 

FUSSNOTEN

1 vgl. Beschluss Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion vom 27.11.2012 „Für eine Zäsur in der deutschen Sicherheitsarchitektur - Auflösung des Verfassungsschutzes, Neustrukturierung der Inlandsaufklärung und Demokratieförderung“, S.8.

2 ebd. S.9.

3 vgl. Groß, Hermann: „Deutsche Länderpolizeien“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 48/2008, Bundeszentrale für politische Bildung, S.26.

4 vgl. Jan Philipp Albrecht MdEP, Interview zu Europol vom 07.02.2011, Radio Dreyeckland 102.3 Mhz.

 

IRENE MIHALIC

geboren 1976, lebt in Gelsenkirchen, Polizeioberkommissarin/Dipl. Verwaltungswirtin (FH) beim Polizeipräsidium Köln, Mitglied des Landesvorstandes von Bündnis 90/Die Grünen NRW, Kandidatin zur Bundestagswahl 2013.

Treffer 1 bis 4 von 64
<< Erste < Vorherige 1-4 5-8 9-12 13-16 17-20 21-24 25-28 Nächste > Letzte >>