Bild: "Demo in Kreuzberg", © Chris (CC BY 2.0)

Rechtsstaatliche Grenzen und parlamentarische Kontrolle der Polizei

Erstellt am 14.02.2017

Noch gut zwei Wochen bis zum 5. Grünen Polizeikongress! Am 4. März diskutieren wir in Berlin mit Gästen aus Praxis, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Politik über EU-weite grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Erfolgsmodelle für De-radikalisierung und Prävention und eine bürgerfreundliche Polizei. Einen Vorgeschmack gibt die Broschüre „Wege zu einer alternativen Sicherheitspolitik“, in der dieser Beitrag erschienen ist. Wissenschaftlerinnen und Praktiker geben Einblicke in ihre Ideen zu europäischer Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, bürgernaher Polizei, angemessener Ausbildung und Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle.

 

Rechtsstaatliche Grenzen und parlamentarische Kontrolle der Polizei

Irene Mihalic

 

01. POLIZEI IN DER SICHERHEITSARCHITEKTUR

Spätestens seit Bekanntwerden des Versagens der Sicherheitsbehörden im Zusammenhang mit den grausamen Verbrechen des Nationalsozialistischen Untergrunds, werden deren Arbeit, die Kooperation der Behörden miteinander aber insbesondere auch die Möglichkeiten der Kontrolle hinterfragt. Vor allem der Verfassungsschutz steht dabei in der Kritik. Allerdings würde es zu kurz greifen, die Debatte um die Zukunft der Sicherheitsarchitektur nur auf die Nachrichtendienste zu beschränken. Daher und auch vor dem Hintergrund einer verstärkten europäischen Zusammenarbeit, ist es wichtig, auch die Arbeit und die Kontrolle der Polizei näher zu beleuchten. Der Polizei kommt in den nationalen und internationalen Sicherheitsstrukturen als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols definitiv eine führende Rolle zu.

In der Bundesrepublik Deutschland sind polizeiliche Eingriffsbefugnisse in den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder, der Strafprozessordnung und in spezialgesetzlichen Normen festgelegt. Dabei hat sich polizeiliches Handeln im Rahmen der Verhältnismäßigkeit immer am Schutz der BürgerInnen- und Menschenrechte zu orientieren. Gesellschaftliche Veränderungen, neue Formen von Kriminalität, wachsende terroristische Bedrohung und technische Innovationen, welche die Kommunikation und Interaktion verändern, erfordern auch fortlaufende Anpassungen der gesetzlichen Befugnisse, so die Theorie. Die Praxis sieht anders aus: Denn gesetzliche Anpassungen orientieren sich nicht immer daran, Eingriffsermächtigungen, die zum Teil im frühen 20. Jahrhundert geschaffen wurden, zu modernisieren oder rechtsstaatlicher zu machen.  Bei Neuerungen gilt allzu oft das Motto: Fortschritt durch Rückschritt. So werden wachsende Kriminalität und anhaltende terroristische Bedrohung oft als Rechtfertigung für immer weitergehende Eingriffe in die persönliche Freiheit missbraucht. Überwachung und Risikoprävention werden so zum Schwerpunkt der polizeilichen Arbeit. Für die zweifelhafte Vision der absoluten Sicherheit werden Freiheitsrechte leichtfertig eingeschränkt. Damit sind auch verdeckte polizeiliche Maßnahmen verbunden, bei denen eine schleichende Überlappung mit der Tätigkeit der Nachrichtendienste stattfindet.

Grundsätzlich muss es der Polizei zur Wahrnehmung ihrer originären Aufgaben auch möglich sein, verdeckt zu arbeiten. Solche Maßnahmen sind im Einzelfall, insbesondere bei organisierter Kriminalität, erforderlich. Nicht die Maßnahme selber muss daher aus rechtsstaatlicher Perspektive problematisiert werden, sondern allein ihr Zweck. Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten gebietet nicht nur die personelle und organisatorische Trennung der Institutionen, sondern vor allem auch die Trennung der Aufgaben. Die Polizei ist ausschließlich zur Abwehr konkreter Gefahren und für die Verfolgung von Straftaten zuständig. Bereiche, in denen es geboten erscheint, im Vorfeld von konkreten Gefahren aufzuklären, obliegen den Nachrichtendiensten. Die Grenzen zwischen nachrichtendienstlicher Vorfeldaufklärung und polizeilicher Gefahrenabwehr mit verdeckten Mitteln sind zunehmend fließend. Dies wird durch die Schaffung gemeinsamer Einrichtungen, wie durch das gemeinsame Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum oder gemeinsame Datenbanken, noch begünstigt.

 

02. PARLAMENTARISCHE KONTROLLE DER SICHERHEITSBEHÖRDEN

Die Kontrolle der Nachrichtendienste unterliegt, neben der Aufsicht durch die zuständigen Ministerien, den parlamentarischen Kontrollgremien (PKG). Zudem werden Maßnahmen zur Telekommunikationsüberwachung von unabhängigen G10-Kommissionen auf Zulässigkeit und Notwendigkeit hin überprüft. Auf Bundesebene wird die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste und des Zolls durch mehrere Gremien ausgeübt.

Sinnvoll wäre eine Bündelung der verschiedenen Kontrollgremien. Die jetzige Struktur aus drei Gremien im Deutschen Bundestag, bestehend aus PKG, ZfdG-Gremium und Gremium nach Art. 13 VI GG und ihren unterschiedlichen Zuständigkeiten und Aufgaben, erweist sich als Hindernis einer effektiven parlamentarischen Kontrolle.1 Eine Bündelung der Kontrollgremien würde hingegen dazu führen, dass sich Informationsverluste in Grenzen halten. Zudem würden Querbeziehungen in der Aufgabenwahrnehmung deutlicher erkennbar. Insgesamt würde eine Zusammenfassung der Kontrollgremien dazu beitragen, dass sich das Parlament über das Agieren und die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden ein besseres Gesamtbild verschaffen kann.

Die parlamentarischen Kontrollgremien tagen nicht öffentlich. In einigen Bundesländern, wie z.B. Berlin und Nordrhein-Westfalen, gibt es inzwischen Ansätze, die Öffentlichkeit in diesen Gremien grundsätzlich zuzulassen, soweit die Aufgabenwahrnehmung der Behörden nicht gefährdet wird und Persönlichkeitsrechte nicht verletzt werden. Durch die Öffentlichkeit der Sitzungen des PKG wird dem berechtigten Interesse der Bürgerinnen und Bürger Rechnung getragen, die Arbeit der Nachrichtendienste transparenter zu machen. Außerdem wird eine bessere Kontrolle, eben durch die Augen der Öffentlichkeit, ermöglicht. Zur effektiven Kontrolle durch die Abgeordneten gehört aber auch die tatsächliche Möglichkeit, die Arbeit der Nachrichtendienste wirksam überprüfen zu können. Das betrifft die personelle und materielle Ausstattung der Kontrollgremien, die gesetzlichen Informations- und Auskunftspflichten sowie die Kooperation der Nachrichtendienste und der zuständigen Ministerien mit dem PKG.

Zur Verbesserung der Arbeit sollten Mitglieder des Kontrollgremiums die Möglichkeit haben, unter Wahrung der Geheimhaltungspflichten, bei Bedarf Sachverhalte mit der eigenen Fraktion beraten zu dürfen2 oder auch auf Fachleute, die z.B. juristisch oder kriminalistisch geschult sind, zurückgreifen zu können. Auch ein Stab von MitarbeiterInnen, die den Mitgliedern der Kontrollgremien z.B. beim aufwendigen Aktenstudium zuarbeiten, wäre für eine effektive Kontrolle unerlässlich. Des Weiteren müssten die Auskunfts- und Informationsrechte der PKG-Mitglieder gestärkt werden. Auskunftsverweigerungen oder sogar bewusste Verschleierungen, wie sie der parlamentarische Untersuchungsausschuss NSU aufgedeckt hat, darf es nicht mehr geben. Das heißt, dass die Sicherheitsbehörden und die zuständigen Ministerien verpflichtet werden müssen, alle angeforderten Informationen, soweit sie für die Wahrnehmung der parlamentarischen Kontrolle erforderlich sind, preiszugeben.

 

03. PARLAMENTARISCHE KONTROLLE DER SICHERHEITSBEHÖRDEN

Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste ist zwar, wie hier beschrieben, noch stark verbesserungswürdig, aber sie findet immerhin statt. Die Arbeit der Polizei hingegen unterliegt lediglich der Dienst- und Fachaufsicht des zuständigen Innenministeriums. Die Kontrolle der Polizei findet also nahezu ausschließlich innerhalb der Exekutive statt. Die Parlamente bleiben, von gelegentlichen Berichten der Innenministerien abgesehen, weitgehend außen vor. Dies betrifft auch Beratungen über gemeinsame länderübergreifende Verfahrensweisen und gesetzliche Maßnahmen. In diesen Angelegenheiten ist z.B. die Innenministerkonferenz das führende Gremium.3 Die Parlamente kommen erst im Gesetzgebungsverfahren ins Spiel. Das Fehlen der parlamentarischen, also der demokratisch direkt legitimierten Kontrolle, ist schon allein aufgrund der geforderten verstärkten Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nachrichtendiensten problematisch.

In besonderen Fällen, wie z.B. der Terrorbekämpfung, wo die Zusammenarbeit der Polizei mit anderen Sicherheitsbehörden und Nachrichtendiensten geboten ist, könnte die Überwachung der polizeilichen Aktivitäten bei den parlamentarischen Kontrollgremien angesiedelt werden, so wie es heute schon bei den Nachrichtendiensten ist. Denn es gibt keinen schlüssigen Grund,  die Nachrichtendienste zu überwachen, und die polizeiliche Arbeit nicht zu kontrollieren. Durch die Beteiligung des parlamentarischen Kontrollgremiums würde sich der Blick des Parlaments auf besonders öffentlichkeitsrelevante und überschneidende Aktivitäten aller Sicherheitsbehörden vervollständigen.

 

04. ZENTRALE STANDARDS DER POLIZEIARBEIT DEFINIEREN

Auch in die Kontrolle der originären polizeilichen Aufgaben könnten die Parlamente mit einbezogen werden. Schon die Polizeigesetze der Länder unterscheiden sich in einigen Punkten. Zwischen den EU-Mitgliedstaaten sind die Unterschiede in den Kompetenzen noch größer. In Zeiten verstärkter internationaler Zusammenarbeit erweist sich das Fehlen einheitlicher Standards als problematisch.

Zum Teil ist unklar, auf welcher konkreten Rechtsgrundlage PolizeibeamtInnen im Ausland tätig werden, da es eine Vielzahl unterschiedlicher Vereinbarungen dazu gibt. Das betrifft auch den Informationsaustausch. Eine effektive Kontrolle durch die Nationalparlamente oder durch das europäische Parlament lässt sich aber nur gewährleisten, wenn alle rechtlichen Voraussetzungen internationaler Zusammenarbeit auf der Basis einheitlicher Standards jederzeit nachvollziehbar sind. Dies gilt auch für die Kontrolle von Europol.4

Auf der nationalen Ebene wäre eine regelmäßige Evaluation der Polizeigesetze bzw. der Eingriffsbefugnisse zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung durch die jeweiligen Parlamente sinnvoll. Neu geschaffene Befugnisse könnten z.B. zeitlich befristet werden. Auf diese Weise würde die Arbeit der Polizei der ständigen demokratischen Kontrolle unterstehen und gesetzliche Eingriffsermächtigungen könnten laufend auf ihre Erforderlichkeit hin überprüft werden. Gleichzeitig würde das Parlament einen Eindruck von der Anwendungspraxis polizeilicher Kompetenzen gewinnen und könnte bei Fehlentwicklungen gezielt gegensteuern. Diese Art der parlamentarischen Kontrolle polizeilicher Aufgaben könnte darüber hinaus durch die Arbeit einer / eines Polizeibeauftragten unterstützt werden. Eingefügt in ein dezentrales Beschwerdemanagement, wäre eine solche unabhängige Instanz ansprechbar für die Bürgerinnen und Bürger, aber auch für Polizeibedienstete, die in ihrer täglichen Arbeit Missstände und Probleme erkennen. Durch regelmäßige Berichte der / des Polizeibeauftragten wäre das Parlament insgesamt besser informiert.

 

05. TRENNUNGSGEBOT RECHTLICH VERANKERN

Im Gegensatz zur Polizei verfügen die Nachrichtendienste in Deutschland über keinerlei Exekutivbefugnisse. Sie dürfen nur beobachten und dokumentieren, aber in keinem Fall eingreifen, festnehmen, vernehmen oder dergleichen. Doch schon länger arbeiten Polizei und Nachrichtendienste in gemeinsamen Einrichtungen zusammen oder greifen auf dieselben Datenbestände zu. Diese zunehmende Aufweichung des Trennungsgebotes zwischen Polizei und Nachrichtendiensten muss daher besonders kritisch betrachtet werden. Im Einzelfall, zur Bekämpfung schwerster Verbrechen und zur Verhinderung von gewalttätigen Terrorakten, kann eine organisierte Zusammenarbeit sinnvoll und zielführend sein. Dem Trend zur Schaffung gemeinsamer Einrichtungen und Datenbanken, bei denen unklar ist wie und durch wen sie kontrolliert werden, sollte aber unbedingt entgegengewirkt werden.

Das Trennungsgebot ist keine materiell rechtlich verankerte Regel, sondern leitet sich u.a. aus den Staatsprinzipien des Grundgesetzes ab. Um eine Vermischung der Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten nachhaltig zu unterbinden, wäre die konkrete Verankerung des Trennungsgebotes im Grundgesetz, sowie die entsprechende Ausgestaltung in einem Ausführungsgesetz überlegenswert. So könnten Anforderungen und Grenzen der organisierten gemeinsamen Arbeit so formuliert werden, dass eine dauerhafte aufgabenbezogene, personelle und strukturelle Vermischung von Polizei und Nachrichtendiensten ausgeschlossen wird. Die Aufgaben beider Bereiche würden auf diese Weise klarer definiert, voneinander abgrenzt und dadurch besser kontrollierbar. Dabei sollten die bestehenden gesetzlichen Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten, so auch die Sicherheitsgesetze nach dem 11. September 2001, auf die Vereinbarkeit mit den festgelegten Vorgaben des Trennungsgebots hin überprüft und angepasst werden. Die rechtliche Verankerung des Trennungsgebots würde einer schleichenden Vermischung von Polizei und Nachrichtendiensten entgegenwirken und somit unserer historischen Verantwortung zur Verhinderung einer politischen Polizei Rechnung tragen. Darüber hinaus gäbe es mehr Handlungssicherheit zur rechtssicheren Ausgestaltung erforderlicher Kooperationen.

 

06. DEMOKRATISCHE MÖGLICHKEITEN FÜR MEHR RECHTSSTAATLICHKEIT UND KONTROLLE

Neben der Notwendigkeit die Anordnung tiefgreifender polizeilicher Maßnahmen unter Richtervorbehalt zu stellen und diese im Einzelfall auch fortlaufend richterlich zu überprüfen, bedarf es dringend einer Neuausrichtung, des Verhältnisses von Sicherheitsbehörden und parlamentarischer Kontrolle im Sinne von mehr Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Die Kontrolldefizite bei der Polizei müssen abgebaut und die parlamentarischen Mechanismen durch weitreichendere gesetzliche Informations- und Auskunftsrechte gestärkt werden. Darüber hinaus müssen die Strukturen der parlamentarischen Kontrolle durch eine optimierte personelle und materielle Ausstattung verbessert werden. Einheitliche internationale Standards bei den Sicherheitsbehörden und Kompetenzen sowie eine regelmäßige Überprüfung der Eingriffsbefugnisse durch die Parlamente verhelfen zu mehr Rechtsstaatlichkeit. Nicht zuletzt sollte die Öffentlichkeit, wo und wann immer es möglich ist, einen breiten Einblick in die Arbeit der Sicherheitsbehörden sowie in die Arbeit der Kontrollinstanzen erhalten. Denn: Demokratie lebt von der Öffentlichkeit und Rechtsstaatlichkeit von der Demokratie.

 

FUSSNOTEN

1 vgl. Beschluss Bündnis 90/Die Grünen Bundestagsfraktion vom 27.11.2012 „Für eine Zäsur in der deutschen Sicherheitsarchitektur - Auflösung des Verfassungsschutzes, Neustrukturierung der Inlandsaufklärung und Demokratieförderung“, S.8.

2 ebd. S.9.

3 vgl. Groß, Hermann: „Deutsche Länderpolizeien“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 48/2008, Bundeszentrale für politische Bildung, S.26.

4 vgl. Jan Philipp Albrecht MdEP, Interview zu Europol vom 07.02.2011, Radio Dreyeckland 102.3 Mhz.

 

IRENE MIHALIC

geboren 1976, lebt in Gelsenkirchen, Polizeioberkommissarin/Dipl. Verwaltungswirtin (FH) beim Polizeipräsidium Köln, Mitglied des Landesvorstandes von Bündnis 90/Die Grünen NRW, Kandidatin zur Bundestagswahl 2013.

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