Polizei, Metropolico.org, (CC BY-SA 2.0)

Eine Alternative Polizeipolitik in Europa: Herausforderungen und Entwicklungsperspektiven

Erstellt am 20.01.2017

Dieser Beitrag ist Teil der Broschüre „Wege zu einer alternativen Sicherheitspolitik“. Wissenschaftlerinnen und Praktiker geben Einblicke in ihre Ideen zu europäischer Zusammenarbeit von Polizei und Justiz, einer bürgernahen Polizei, der angemessenen Ausbildung von Polizistinnen und Polizisten und den Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle. Der 5. Grüne Polizeikongress 2017 bietet ein Forum für die Debatte  über alternative Sicherheitspolitik zwischen Grünen, Politik, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und VertreterInnen von Polizei und Strafverfolgung.

 

Eine Alternative Polizeipolitik in Europa: Herausforderungen und Entwicklungsperspektiven

Prof. Dr. Hartmut Aden

 

01. ALTERNATIVE POLIZEIPOLITIK: SO VIEL FREIHEIT WIE MÖGLICH – SO WENIG SICHERHEIT WIE NÖTIG

Die Polizeipolitik ist eng mit Konfliktlinien zwischen Freiheit und Sicherheit verknüpft. Diese Konfliktlinien sind komplex. Sie verlaufen nicht nur zwischen Polizei und Gesellschaft, sondern auch innerhalb der Sicherheitsinstitutionen und zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Strömungen.

Sicherheitsinstitutionen entwickeln Eigeninteressen am Erhalt und Ausbau ihrer Strukturen, die sich mit den Anliegen und Interessen vorrangig sicherheitsorientierter Akteure in Politik und Gesellschaft überschneiden. Daher haben Positionen, die an starken Sicherheitsbehörden und (vermeintlich) mehr Sicherheit orientiert sind, bessere Durchsetzungschancen als Positionen, die staatliche Intervention nur als letztes Mittel ansehen. Der Mainstream der Polizei- und Sicherheitspolitik ist in der Grundtendenz konservativ-pragmatisch orientiert (ausführlicher hierzu Aden 1998, S. 170 ff.).

Zwei Faktoren tragen indes zu einem Wandel bei. Erstens ist das Ausbildungsniveau für die Mitarbeiter von Sicherheitsbehörden in den letzten Jahrzehnten wesentlich höher geworden, insbesondere in Deutschland, wo ein Großteil der Polizeibediensteten heute eine Hochschulausbildung absolviert hat. Damit haben auch wissenschaftliche Erkenntnisse an Einfluss auf die Arbeit der Sicherheitsbehörden gewonnen. Normativ gewendet hat dies zur Ausbreitung der Position beigetragen, dass Sicherheit relativ und eine Hochsicherheitsgesellschaft in einem demokratischen Staat kaum wünschenswert ist. Zweitens sind auch die Sicherheitsbehörden unter Druck geraten, ihre Arbeitsweise auf den Prüfstand der Verwaltungsmodernisierung (New Public Management) zu stellen, wenn auch in geringerem Maße als andere Verwaltungszweige (am Beispiel der Polizei Nordrhein-Westfalen: Lange/Schenck 2004). Für die Polizeiarbeit haben Dienstleistungs- und Serviceorientierung gegenüber der Bevölkerung durch diese Entwicklung an Bedeutung gewonnen (zu den Anfängen der Dienstleistungsorientierung von Polizeiorganisationen: Lehne 1992).

Bei aller Serviceorientierung darf allerdings nicht übersehen werden, dass die Polizei als Organisation des staatlichen Gewaltmonopols nötigenfalls legitim Gewalt anwenden darf, was immer wieder zu schwierigen Grenzziehungen und auch zu Grenzüberschreitungen führt, wenn legitime in exzessive Gewaltausübung umschlägt (zur neueren Diskussion: Amnesty international 2010; Spieß 2011; Behr 2012; Aden 2010 und 2012).

Eine alternative Polizeipolitik hat gute Gründe, Allianzen mit solchen Akteuren innerhalb und außerhalb der Sicherheitsinstitutionen zu suchen, die von der Grundposition ausgehen, dass Sicherheit kein Selbstzweck ist, sondern auf ein „vernünftiges“, unbedingt nötiges und vom Staat zu leistendes Maß beschränkt werden sollte. Protagonisten solcher Positionen sind nicht nur polizeikritische Akteure und Organisationen, sondern auch Polizeibedienstete, die ihren Beruf als Beitrag zur Durchsetzung und Sicherung von Menschenrechten verstehen. Pragmatische Positionen, die sich an dem Motto „so viel Freiheit wie möglich – so wenig Sicherheit wie nötig“ orientieren, sind auch innerhalb der Polizeiorganisationen verbreitet.

 

02. ERSTE HERAUSFORDERUNG: WESSEN UND WELCHE SICHERHEIT MÖCHTE EINE ALTERNATIVE POLIZEIPOLITIK SCHÜTZEN?

Eine zentrale Herausforderung für eine alternative Polizeipolitik ist die Frage, wessen und welche Sicherheit sie schützen möchte. Im Mittelpunkt einer alternativen Politik öffentlicher Sicherheit steht das Anliegen, das friedliche Zusammenleben zwischen den Menschen zu schützen. Ein wirksamer Schutz vor illegitimen Übergriffen durch Dritte oder durch staatliche Organe ist hierfür wichtig. Auch der Schutz der Privatsphäre ist ein zentrales Anliegen einer alternativen Politik öffentlicher Sicherheit in einer Zeit weitreichender technischer Eingriffsmöglichkeiten.

Der Schutz der bestehenden Herrschaftsordnung und damit des Staates mit seinen Organen und Einrichtungen war lange Zeit vorrangiges Ziel der Politik innerer Sicherheit. Für die Polizeiorganisationen der meisten europäischen Staaten hat dieses Ziel im Vergleich zur Rolle als Dienstleister für die Sicherheit der Bevölkerung inzwischen an Bedeutung verloren (zum Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Grundausrichtungen der Polizeipolitik: Lehne 1992). Allerdings ist der „alte“ Ansatz bis heute in den Staatsschutzabteilungen von Polizei und Justiz bei der „Bekämpfung“ staatskritischer Akteure präsent. Hier wäre noch mehr Gelassenheit und Toleranz wünschenswert. Der repressive Ansatz könnte sich auf jene staatskritischen Aktivitäten beschränken, die wichtige Rechtsgüter Dritter oder öffentliche Einrichtungen gefährden.

Viel Zeit verbringen Polizeikräfte mit der Verfolgung von Kleinkriminalität – vom Ladendiebstahl bis zum Schwarzfahren. Manche Akteure möchten die Sicherheitsbehörden auch damit beschäftigen, Verstöße gegen Urheberrechte im Internet aufzuspüren und im Interesse von Verwertungskonzernen zu verfolgen. Hier sollte eine alternative Polizeipolitik nach anderen Lösungsmöglichkeiten für die dahinter stehenden gesellschaftlichen Probleme suchen, z. B. durch die kostenlose Bereitstellung öffentlicher Verkehrsmittel, jedenfalls für einkommensschwache Bevölkerungskreise, oder durch Pauschalangebote für ein breites Informations- und Kulturangebot im Internet, die für alle Menschen bezahlbar sind.Die europäische und internationale Polizeizusammenarbeit hat sich über viele Jahre vorrangig mit der Bekämpfung des Handels mit solchen Drogen beschäftigt, die von den Staaten für illegal erklärt worden sind, zumeist auf der Basis von internationalen Verträgen (zu den Ursprüngen dieses repressiven Ansatzes: Scheerer 1982, S. 17 ff.). Die Bilanz ist mager. Trotz des großen Aufwands gibt es weiterhin illegale Märkte und Abnehmer für mehr oder minder gesundheitsschädigende Drogen. Eine alternative Polizeipolitik sollte die Debatte über das Ende einer repressiven Drogenpolitik neu anstoßen. Eine Freigabe unter der Kontrolle staatlicher Gesundheitsbehörden würde die illegalen Märkte schnell uninteressant machen. Polizei und Justiz könnten ihre Kapazitäten wichtigeren Sicherheitsproblemen widmen.

Der französische Politikwissenschaftler Didier Bigo hat in seinen Arbeiten zur europäischen und internationalen Polizeipolitik gezeigt, dass sich die Diskurse zur Legitimation von Polizeikooperationsprojekten im Laufe der Zeit wiederholt gewandelt haben (Bigo 1996; Bigo/ Bonelli/Deltombe 2008). In den 1970er Jahren arbeiteten die europäischen Polizeiorganisationen in informellen Strukturen zusammen, um den seinerzeit in verschiedenen europäischen Ländern verbreiteten Terrorismus „von links“ zu bekämpfen. In den 1980er Jahren übernahm der internationale Drogenhandel die Rolle des bevorzugten „Bekämpfungsobjekts“. Auch Europol wurde ursprünglich zu diesem Zweck als European Drugs Intelligence Unit eingerichtet. Seit den 1990er Jahren ist der Drogenhandel Teil des unscharfen Sammelbegriffs Organisierte Kriminalität (zur Entwicklung des Begriffs: Pütter 1998). Im Kern geht es hier um gewinnträchtige illegale Märkte, für die eine alternative Polizei- und Kriminalpolitik nach anderen Wegen suchen sollte, um die Gewinnmöglichkeiten mit illegalen Aktivitäten zu verringern. Die Entkriminalisierung des Besitzes und Gebrauchs illegaler Drogen wäre hier ein Kernelement.

Seit 2001 hat der Terrorismus mit islamischem Hintergrund die Rolle der dominierenden Legitimationsfigur für die internationale Polizeizusammenarbeit übernommen. Auch hier ist es Aufgabe einer alternativen Polizeipolitik, über ursachenorientierte Alternativen zum dominierenden repressiven Ansatz nachzudenken.

Eine alternative Polizeipolitik könnte dazu beitragen, dass Polizei und Justiz sich auf gravierende Formen von Schädigung anderer Menschen und der Allgemeinheit konzentrieren und damit einen noch stärkeren Beitrag für ein menschenwürdiges Leben in demokratischen Gesellschaften leisten können.

 

03. ZWEITE HERAUSFORDERUNG: ALTERNATIVEN ZU PUNITIVEN TENDENZEN ALS GRUNDLAGE FÜR EINE ALTERNATIVE POLIZEIPOLITIK

Eine alternative Polizeipolitik kann nur dann gelingen, wenn sie mit einer Rechtspolitik verknüpft ist, die den staatlichen Strafanspruch auf das unbedingt erforderliche Maß reduziert. Denn Polizei- und andere Sicherheitsorganisationen auf allen Ebenen knüpfen bei weiten Teilen ihrer Tätigkeit an Handlungen und Verhaltensweisen an, die zuvor politisch als verhinderungs- und bekämpfungswürdig festgelegt worden sind, insbesondere durch Straftatbestände.

Die politische Entscheidung z. B. darüber, welche Substanzen als illegale Drogen eingestuft oder welche Aktivitäten im Internet als strafwürdig definiert werden, hat unmittelbare Rückwirkungen auf das, was Polizeiorganisationen im Rahmen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung tun sollen und müssen.

Eine alternative Polizeipolitik sollte somit nicht nur neu vorgeschlagene Straftatbestände, sondern auch vorhandene (erneut) kritisch in den Blick nehmen. Wenn sich gesellschaftliche Probleme anders (z. B. durch die Reduktion von Gewinnmöglichkeiten auf illegalen Märkten) oder mit Hilfe milderer Sanktionen (z. B. Ordnungswidrigkeiten statt Straftatbeständen) lösen lassen, verdienen solche Lösungen den Vorzug. Anfang der 1990er Jahre beauftragten rot-grüne Landesregierungen Expertenkommissionen damit, Lösungsvorschläge für solche Alternativen zur punitiven Kriminalpolitik vorzulegen (Albrecht (Hg.) 1992a und 1992b). Nur wenige der seinerzeit vorgelegten Vorschläge wurden umgesetzt. Vieles ist auch heute noch aktuell. Zudem wurden in den letzten Jahrzehnten weitere, für das gesellschaftliche Zusammenleben mehr oder minder schädliche Verhaltensweisen unter Strafe gestellt oder mit härteren Strafen bedroht (zur Kritik dieser punitiven Grundtendenz und ihrer Auswirkungen: Sack 2011).Eine alternative Polizeipolitik sollte sich der Aufgabe stellen, die Strafrechtssysteme „aufzuräumen“ und Wege weg von einer punitiven Kriminalpolitik suchen.

 

04. DRITTE HERAUSFORDERUNG: SICHERHEIT UND POLIZEI IM MEHREBENENSYSTEM

Sicherheitsinstitutionen auf den verschiedenen Ebenen stehen nicht unabhängig nebeneinander, sondern sind in einem Mehrebenensystem miteinander verflochten. Daraus entstehen teils komplexe Probleme.

Erstes Beispiel: Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in New York und Washington beschloss der UN-Sicherheitsrat zusätzliche Maßnahmen zur Verhinderung der Terrorismusfinanzierung. Auf dieser Basis wurden sogenannte Warnlisten eingeführt, die von Institutionen des Sicherheitsrats geführt, von den einzelnen Staaten mit Vorschlägen versorgt und von der Europäischen Union durch unmittelbar wirkende Verordnungen verstärkt und in ihrer Reichweite ausgeweitet wurden. Die Folgen für die Betroffenen sind gravierend („eingefrorenes“ Vermögen, Handelsverbote u. a.). Ein Rechtsschutz ist auf UN-Ebene nicht vorgesehen (kritisch hierzu Sullivan/Hayes 2010; Eckes 2009).

Zweites Beispiel: Das europäische Polizeiamt Europol arbeitet nicht nur mit Polizeiorganisationen aus den EU-Mitgliedstaaten, sondern auch aus Drittstaaten zusammen. Daraus entstehen Fragen der Verantwortung für die Übermittlung von Informationen und die Folgen, die daraus für die Betroffenen erwachsen können.

Drittes Beispiel: Die Staaten können für manche Felder nicht mehr autonom entscheiden, für welche Verhaltensweisen (z. B. Umgang mit bestimmten Drogen) sie Sanktionen vorsehen und welche Verfolgungsstrategien sie wählen (z. B. weitgehende Festlegung der Vorratsdatenspeicherung durch eine EU-Richtline). Manche europa- und völkerrechtlichen Regeln schränken die mitgliedstaatlichen Möglichkeiten für eine alternative Polizei- und Kriminalpolitik ein. Eine Re-Liberalisierung ist auf diesen Feldern kaum mehr im Alleingang eines Staates durchzusetzen, sondern erfordert zumeist komplexe Abstimmungsprozesse.

Gemeinsam ist diesen und anderen Beispielsfällen, dass die Verteilung von Aufgaben und Zuständigkeiten über mehrere Ebenen zu diffusen Verantwortungsstrukturen führt, die sich zu Lasten Betroffener auswirken können. Gemeinsam ist ihnen auch, dass eine ernsthafte Evaluation des Kosten-Nutzen-Verhältnisses (Beeinträchtigung von Grundrechten sowie Kosten im engeren Sinne auf der einen und Zugewinn an Sicherheit auf der anderen Seite) nicht vorgesehen ist.

Eine Herausforderung für eine alternative Polizeipolitik besteht daher in der Suche nach europäischen und internationalen Bündnispartnern und Allianzen für nicht-repressive Problemlösungsansätze. Internationale Bürger- und Menschenrechtorganisationen sind hier wichtige Mitstreiter.

 

05. VIERTE HERAUSFORDERUNG: ZIVILGESELLSCHAFTLICHE DEBATTEN ÜBER ÖFFENTLICHE SICHERHEIT STATT POPULISTISCH-EXEKUTIVE DOMINANZ

Auf allen Politikebenen ist auch heute noch die Auffassung dominant, dass Entscheidungen zu Fragen der öffentlichen Sicherheit in kleinen, meistens geheim tagenden Exekutivzirkeln getroffen werden sollten. Die Parlamente werden oft auf die Funktion als „Kompetenzlieferanten“ reduziert, denen allenfalls sporadisch Einblicke in die Alltagsarbeit der Sicherheitsorgane gewährt werden. Offizielle Tätigkeitsberichte von Sicherheitsbehörden beschränken sich zumeist auf allgemein gehaltene, oft bunt bebilderte Fallschilderungen. Nur wenn Skandale oder gravierende Fehler der Sicherheitsbehörden öffentlich bekannt werden, rücken diese Behörden in das Blickfeld näherer Aufmerksamkeit von Parlamenten und Medien (näher hierzu Aden 1998 und 2003).

Eine alternative Polizei- und Sicherheitspolitik sollte dagegen auch die alltägliche Routinetätigkeit der Sicherheitsorganisationen einer breiteren parlamentarischen und zivilgesellschaftlichen Kontrolle unterwerfen. Entscheidungen über sicherheitspolitische Prioritäten sollten aus dem Schattendasein der exekutiven Blackbox befreit werden. Die Ansätze für eine stärkere zivilgesellschaftliche Partizipation, die aufgrund der Kontroversen um das Bahnhofprojekt „Stuttgart 21“-Projekt erneut diskutiert werden, lassen sich auch auf die Polizei- und Sicherheitspolitik übertragen.

Eine institutionelle Sicherheitsstruktur, die darauf ausgerichtet ist, Sicherheitsprobleme so dezentral wie möglich zu lösen, erscheint sachgerecht, da viele Sicherheitsprobleme nach wie vor lokal oder regional beschränkt sind.

Eine alternative Polizei- und Sicherheitspolitik ist auch auf gesellschaftliche Debatten über das notwendige Maß an Sicherheit und Sanktionsandrohungen angewiesen. Diese sollten nicht allein den Expertenzirkeln in Ministerialverwaltung und Sicherheitsinstitutionen oder populistischen Kampagnen nach sicherheitsbedrohenden Ereignissen überlassen bleiben.

 

LITERATUR:

Aden, Hartmut, 1998: Polizeipolitik in Europa. Eine interdisziplinäre Studie über die Polizeiarbeit in Europa am Beispiel Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande, Opladen/Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.

Aden, Hartmut, 2001: Convergence of Policing Policies and Transnational Policing in Europe, in: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 2001 (vol. 9, no. 2), S. 99 112.

Aden, Hartmut, 2003: Der Zufall und andere „Themenmacher“ - Problemdefinition und Agendagestaltung in der Kriminalpolitik, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform (86. Jg., Nr. 2), S. 105-116.

Aden, Hartmut, 2010: Die Kennzeichnung von Polizeibediensteten, in: Die Polizei (101. Jg., Nr. 12), S. 347-352.

Aden, Hartmut, 2012: Polizeikennzeichnung – Konfliktlinien und Akteurskoalitionen in einer jahrzehntelangen Debatte, in: Thomas Ohlemacher/Jochen-Thomas Werner (Hg.), Empirische Polizeiforschung XIV: Polizei und Gewalt, Wiesbaden: Verlag für Polizeiwissenschaft, S. 143-157.

Albrecht, Peter-Alexis u. a. 1992a: Strafrecht – ultima ratio, Baden-Baden: Nomos.

Albrecht, Peter-Alexis u. a. 1992b: Rechtsgutschutz durch Entkriminalisierung, Baden-Baden: Nomos.

Amnesty international, Sektion der Bundesrepublik Deutschland, 2010: Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Bonn/Berlin: Amnesty international.

Behr, Rafael, 2012: Die „Gewalt der Anderen“ oder: Warum es bei der aktuellen Gewaltde-batte nicht (nur) um Gewalt geht, in: Thomas Ohlemacher/Jochen-Thomas Werner (Hg.), Empirische Polizeiforschung XIV: Polizei und Gewalt, Wiesbaden: Verlag für Polizeiwis-senschaft, S. 177-196.

Bigo, Didier, 1996: Polices en réseaux: l’expérience européenne, Paris: Presses de Sciences Po.

Bigo, Didier/Bonelli, Laurent/Deltombe, Thomas, 2008: Au nom du 11 septembre… Les démocraties à l’épreuve de l’antiterrorisme, Paris: La Découverte.

Eckes, Christina, 2009: EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights: The Case of Individual Sanctions, Oxford/New York: Oxford University Press.

Lange, Hans-Jürgen/Schenck, Jean-Claude, 2004: Polizei im kooperativen Staat, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften.

Lehne, Werner, 1992: Die Polizei – Dienstleistungsbetrieb oder Institution staatlicher Herrschaftssicherung, in: Manfred Brusten (Hg.), Polizei-Politik, Kriminologisches Journal, 4. Beiheft, Weinheim: Juventa, S. 34-45.

Pütter, Norbert, 1998: Der OK-Komplex: Organisierte Kriminalität und ihre Folgen für die Polizei in Deutschland, Münster: Westfälisches Dampfboot.

Sack, Fritz, 2011: Die HU und der Punitive Turn. Autobiografische Anmerkungen zu einem kriminalpolitischen Wandel, in: Vorgänge Nr. 194 (= 50. Jg., Nr. 2), S. 27-44.

Scheerer, Sebastian, 1982: Die Genese der Betäubungsmittelgesetze in der Bundesrepublik Deutschland und in den Niederlanden, Göttingen (Verlag Otto Schwartz).

Spieß, Katharina, 2011: Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch Polizeibeamte in Deutschland, in: Die Polizei (102. Jg., Nr. 1), S. 14-18.

Sullivan, Gavin/Hayes, Ben, 2010: Blacklisted: Targeted Sanctions, Preemptive Security and Fundamental Rights, Berlin: European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR).

 

HARTMUT ADEN Prof. Dr., Jurist, Politik- und Verwaltungswissenschaftler; seit 2009 Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), seit 2011 zugleich Datenschutzbeauftragter der HWR. Forschung vor allem zu interdisziplinären Fragen an den Schnittstellen zwischen Öffentlichem Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft. Thematische Schwerpunkt: Polizei/Öffentliche Sicherheit, Menschenrechte, Umweltpolitik, Haushaltspolitik und Finanzkontrolle.

Zahlreiche Veröffentlichungen zu den Forschungsschwerpunkten, u. a.: Polizeipolitik in Europa, Wiesbaden 1998; Herrschaftstheorien und Herrschaftsphänomene (Hg.), Wiesbaden 2004; Umweltpolitik, Wiesbaden 2012.

 

www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden

 

 

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